【摘要】在我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)是必然趨勢。但城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，必須在思路上確定以農(nóng)村為中心。為此，需要進(jìn)行一些制度的創(chuàng)新，更好保障農(nóng)民權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化   土地權(quán)利   土地流轉(zhuǎn)    【中圖分類號】F320    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

伴隨著我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也明顯加快。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度的規(guī)模經(jīng)營應(yīng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展之路。然而，我國在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，需要進(jìn)行一系列保障農(nóng)民利益的制度安排。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與農(nóng)村土地管理制度

我國自1958年通過頒布《中華人民共和國戶口登記條例》的形式逐漸形成了嚴(yán)格的戶籍管理制度，限制農(nóng)村人口流入城市，使得在改革開放前的近三十年中，農(nóng)村勞動(dòng)力很少向工業(yè)部門和城市發(fā)生轉(zhuǎn)移，而基本滯留在農(nóng)業(yè)部門之內(nèi)。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)，但城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制并未從根本上改變。由戶籍制度演化而成的“城鄉(xiāng)分治、一城兩策、一地兩民、一事兩制”的社會(huì)管理體制，不僅限制了農(nóng)民的遷徙自由，也阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性運(yùn)行，制約了城市化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

我國目前的土地管理制度依然具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征：城鎮(zhèn)土地屬國有，農(nóng)村土地屬集體所有；農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)以承包的方式賦予農(nóng)民，農(nóng)民家庭作為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營；農(nóng)業(yè)用地變更為建設(shè)用地，須經(jīng)征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?；土地流轉(zhuǎn)是在現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上依法進(jìn)行，并不改變集體土地的所有制，流轉(zhuǎn)的只是土地承包經(jīng)營權(quán)。

由于沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系，農(nóng)民在征地過程中享受不到平等交換權(quán)，農(nóng)民土地被征收后價(jià)格大幅增長，這些增值收益往往被征地部門所占有，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利被侵犯、土地利益受到損害。

首先，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益大都與其擁有的土地有關(guān)，而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)性與土地作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利變得越來越明顯。土地被征收，意味著附著于土地之上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益隨之喪失，這在我國征地補(bǔ)償制度不健全、社會(huì)保障制度仍待完善的大背景下，無疑是對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的損害，征地范圍的不明朗與程序的不規(guī)范也是對農(nóng)民土地權(quán)利的侵犯。與此同時(shí)，農(nóng)民土地的收益權(quán)與征地收益的分配權(quán)，也由于現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低以及補(bǔ)償費(fèi)歸屬不明確而遭到侵犯，導(dǎo)致農(nóng)民相應(yīng)的權(quán)益受到傷害。值得關(guān)注的是，國家壟斷著土地一級市場，農(nóng)民集體無權(quán)將自己的土地向收益更高的城市土地用途轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被剝奪，而土地增值的收益則大部分由國家和用地單位享有，從而使得農(nóng)民集體得到的僅僅只是農(nóng)地收益的補(bǔ)償。

其次，農(nóng)民的社會(huì)權(quán)益受損。土地是農(nóng)民生存、工作與社會(huì)保障的來源，在未建立新的保障之前，失去土地，就意味著失去一切。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村社會(huì)保障體系存在重大缺陷，加上獲得的征地補(bǔ)償較低，農(nóng)民在失地之后進(jìn)入城鎮(zhèn)居民序列，雖然有的享受了一些社會(huì)保障，有的也安排了工作，但相對于城市居民來說，絕大多數(shù)還是處于社會(huì)下層。

最后，農(nóng)民的政治權(quán)益受損。農(nóng)地所有權(quán)主體由于在法律上的界定模糊，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中往往被虛置，使得征地過程中農(nóng)民缺少合適的代言人，話語權(quán)不足，知情權(quán)與參與權(quán)往往被忽視，農(nóng)民相互之間也因存在種種問題而難以自組織，與政府和用地單位的談判能力有限。這樣，最后農(nóng)民甚至對自己被征了多少地、國家的征地補(bǔ)償政策、政府與村集體是否參與了分配等情況一無所知。除此之外，由于失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)能力有限以及國家針對失地農(nóng)民的法律援助制度不健全，失地農(nóng)民如有對征地的不同意見，往往投訴無門。

城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

近十多年來，特別是近年來，城鄉(xiāng)一體化逐漸成為國家的重要戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)一體化的基本思路是：相對發(fā)達(dá)的城市和相對落后的農(nóng)村，打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，使城市和鄉(xiāng)村融為一體。其中，城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益均等化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提。目前，城鄉(xiāng)差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距之上，而城鄉(xiāng)居民權(quán)益不平等則集中體現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)權(quán)和戶籍制度的不平等之上。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素配置合理化的關(guān)鍵是要建立城鄉(xiāng)一體化的要素市場，消除人為設(shè)置的各種障礙，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動(dòng)。

土地是一種重要的生產(chǎn)要素，按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，也應(yīng)發(fā)揮市場對土地配置的決定性作用，雖然土地還有一個(gè)用途管制問題，比如把耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，并辦理相應(yīng)的法律手續(xù)，但在個(gè)別地方政府土地財(cái)政的運(yùn)作之下，其限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用可謂微乎其微。因此，就城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地管理制度的比較而言，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一些新的情況。

其一，在城鄉(xiāng)一體化的語境中，目前的土地管理制度設(shè)置的城鄉(xiāng)土地區(qū)別很可能會(huì)模糊化和消失。比如耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，很可能會(huì)繞過農(nóng)村集體所有土地必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭拍苓M(jìn)行開發(fā)建設(shè)這一法律硬性規(guī)定，從而不必再履行征地拆遷補(bǔ)償安置手續(xù)。這樣，農(nóng)村土地將會(huì)與城鎮(zhèn)土地平等對待，這無疑會(huì)為個(gè)別地方政府掠奪農(nóng)民土地大開方便之門。

其二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地管理制度，尤其是征地制度，雖然使得農(nóng)民的土地權(quán)利遭受侵犯、土地利益受到損害，但農(nóng)民尚且可以通過轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民而獲得一定的社會(huì)保障，并可以獲得部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而在城鄉(xiāng)一體化的口號下，個(gè)別地方政府采取將農(nóng)民整體轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的方式，強(qiáng)行取得農(nóng)民土地。但這些轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民如不能享有與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障制度，把農(nóng)村戶口改成城鎮(zhèn)戶口將毫無意義，事實(shí)也證明了這一擔(dān)憂的存在。

其三，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村土地征用，對轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍的農(nóng)民，有一定的安置政策，因此失地農(nóng)民會(huì)獲得一些就業(yè)機(jī)會(huì)。而在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，被征地農(nóng)民得到的補(bǔ)償及就業(yè)機(jī)會(huì)可能會(huì)縮水。由于我國目前工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的程度所限，以及農(nóng)民就業(yè)技能的欠缺，失地農(nóng)民并不容易得到工作機(jī)會(huì)，使得其再就業(yè)權(quán)利無處實(shí)現(xiàn)。生計(jì)得不到保障，又難以再就業(yè)，失地農(nóng)民會(huì)成為新的弱勢群體，社會(huì)穩(wěn)定也將因此受到更大影響。

因此，由于個(gè)別地方政府的不當(dāng)作為，在這種意義上甚至可以說，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)反而形成對農(nóng)民的一種保護(hù)機(jī)制。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，必須在思路上確定以農(nóng)村為中心，變被動(dòng)的強(qiáng)迫為農(nóng)民主動(dòng)的選擇。

保障農(nóng)民土地權(quán)利需要新的制度安排

農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的基本生活資料，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要生產(chǎn)資料。長期以來，我國農(nóng)村人多地少與土地利用率不高的矛盾并存。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是緩解人多地少矛盾、高效利用有限土地資源的重要方式，既可以優(yōu)化土地資源配置，推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營，有效提高土地利用率，又可以使農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。因此，在我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)是必然趨勢。

更需要強(qiáng)調(diào)的是，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的合法權(quán)利。十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，賦予農(nóng)民農(nóng)用土地自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

需要注意的是，土地流轉(zhuǎn)在為農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來好處的同時(shí)，客觀上也使得部分農(nóng)民無地可種，對于這部分人群未來的社會(huì)保障問題，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中應(yīng)予以足夠重視。完全可以通過制度的頂層設(shè)計(jì)，確保耕地不會(huì)流失或資本不能過度兼并土地，以在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地適度規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，保障失地農(nóng)民的生存權(quán)利。為此，不僅需要消除現(xiàn)有不合理的制度，解決個(gè)別制度不公和失當(dāng)?shù)膯栴}，也需要進(jìn)行一些制度的創(chuàng)新，解決個(gè)別制度無力和失效問題；不僅需要實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上的平等和權(quán)益，更需要實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民在政治上的平等和權(quán)益。

首先，在農(nóng)地征收上，改革落實(shí)農(nóng)地征用制度，切實(shí)保證農(nóng)民利益。進(jìn)一步健全征地制度，明確征地范圍，規(guī)范征地程序，調(diào)整收益分配，在合法自愿的情況下及時(shí)落實(shí)征地補(bǔ)償與人員安置政策及后續(xù)配套保障措施，以免農(nóng)民失地之后又“失業(yè)”。避免強(qiáng)征強(qiáng)拆等侵犯農(nóng)民權(quán)益的違法行為，減少社會(huì)矛盾。十八屆三中全會(huì)提出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，就是在這一方向上的政策努力。

其次，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題要充分考慮到農(nóng)民的實(shí)際需要。比如，對于準(zhǔn)備進(jìn)城的農(nóng)民來說，他們是歡迎土地自由流轉(zhuǎn)或被征收的。對這類農(nóng)民來說，重要的是他們放棄農(nóng)民身份后能夠在城鎮(zhèn)安家落戶，享受社會(huì)保障，并有穩(wěn)定工作可以維持生計(jì)、安居樂業(yè)。否則，如果既不能享有城鎮(zhèn)人口待遇，回鄉(xiāng)又失地?zé)o房，他們絕不會(huì)走上這一條路。因此，如果不是被迫，他們并不愿意放棄土地，而更愿意保留土地作為退路和保險(xiǎn)，只有當(dāng)他們真正獲取城鎮(zhèn)社會(huì)保障，才可能放棄農(nóng)村土地。由此可見，對于土地流轉(zhuǎn)，只有進(jìn)行了制度保障安排，才可能成為農(nóng)民的理性選擇。

而對于準(zhǔn)備進(jìn)行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民而言，他們無疑希望獲得更多的流轉(zhuǎn)農(nóng)地，而不希望農(nóng)地流向外村人尤其是城鎮(zhèn)資本的手中。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)毫無對象限制，那么他們根本競爭不過城鎮(zhèn)資本，相比而言，城鎮(zhèn)資本顯然具有更為強(qiáng)大的出價(jià)實(shí)力。而隨著農(nóng)地更多地流向城鎮(zhèn)資本，他們的經(jīng)營規(guī)模不但不會(huì)擴(kuò)大，相反很可能經(jīng)營處境會(huì)更加惡化。因此，需要對農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)進(jìn)行制度規(guī)制，限制農(nóng)地面向任何人的自由流轉(zhuǎn)交易，以保護(hù)真正有意愿進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民利益。由此可見，對于土地流轉(zhuǎn)，需要進(jìn)行制度規(guī)制安排，才可能成為農(nóng)民的理性選擇。

最后，從目前來看，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的根本舉措，就是要消除城鄉(xiāng)居民在居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、稅收、財(cái)政金融等附著在戶籍之上的各方面的差別待遇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)政策的統(tǒng)一和制度的公平。具體而言，必須進(jìn)一步深化戶籍制度改革，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移，完善流轉(zhuǎn)人口管理；逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)；加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可就地登記戶籍，并享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)；推行城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)，為農(nóng)民進(jìn)城解除后顧之憂。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所社會(huì)問題研究中心主任、教授)

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：加大推進(jìn)新形勢下農(nóng)村改革力度》，新華網(wǎng)，2016年4月28日。

責(zé)編/楊鵬峰    美編/于珊

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