【摘要】近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于高速發(fā)展的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)體制也在不斷地發(fā)展和完善，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式也在隨之變動(dòng)。目前我國(guó)個(gè)別地方政府出現(xiàn)了財(cái)政赤字加劇的情況，地方政府的債務(wù)問(wèn)題也日益突出。針對(duì)當(dāng)前的狀況，最有效的解決措施就是重構(gòu)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理系統(tǒng)。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政分權(quán) 地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 債務(wù)管理    【中圖分類號(hào)】F812.7    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)發(fā)展的必然過(guò)程，而其本質(zhì)就是政府管理經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變。從上世紀(jì)末開(kāi)始，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好的解決，甚至有問(wèn)題擴(kuò)大化的趨勢(shì)。這歸根結(jié)底是地方政府自身體制存在的一些弊端，使其不能很好地與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型接軌，間接地使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型解決政府債務(wù)的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)和管理方式一直在不斷地改進(jìn)、創(chuàng)新和完善，然而事實(shí)上并沒(méi)有哪一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)是完美的，都或多或少的存在一定的不足之處?，F(xiàn)階段較為突出的問(wèn)題就是地方政府的債務(wù)問(wèn)題。在當(dāng)前地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)格局下，以1980年由法國(guó)Brennan和Buchanan兩人所提出的“利維坦假說(shuō)”為中心思想的財(cái)政分權(quán)管理模式，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的解決具有一定借鑒意義。財(cái)政分權(quán)是一種經(jīng)濟(jì)的管理模式，其本質(zhì)思想為“利維坦假說(shuō)”，其主要目的是實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，是以財(cái)政分權(quán)為手段改變以往稅收全部為地方政府所得的情況，由此間接引發(fā)各個(gè)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。這樣一方面從政府本身出發(fā)，使得地方政府不得不限制自己的開(kāi)銷；另一方面就是從國(guó)家出發(fā)，相互的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)地方政府的進(jìn)步，有助于國(guó)家的團(tuán)結(jié)發(fā)展和壯大。

財(cái)政分權(quán)視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

收入集權(quán)，支出分權(quán)，導(dǎo)致事權(quán)和財(cái)力不對(duì)等。我國(guó)在1994年創(chuàng)立了新的財(cái)政分配制度，其中明確表示了不同類型的稅務(wù)收入在地方政府與中央政府間的分配，中央政府通過(guò)稅收的分配方式來(lái)加強(qiáng)其管理地位，在這種思想之下進(jìn)行的改革具有以下特點(diǎn)：第一，地方政府的預(yù)算外收入大幅度減少，國(guó)家的財(cái)政收入快速增加。新的稅收分配規(guī)定，把大稅種的收入大部分上交于國(guó)家，剩余小部分歸當(dāng)?shù)卣?，雖然在小稅種的分配中，地方政府分配所占的比例更大，但是事實(shí)上小稅種的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大稅種的收入，并且小稅種的收入不穩(wěn)定。第二，地方政府所擔(dān)負(fù)的責(zé)任增加。國(guó)家的事權(quán)在地方和中央之間也有一定的分配模式，近年來(lái)，國(guó)家將區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控、地方設(shè)施的完善、地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建等原本屬于中央的責(zé)任轉(zhuǎn)交于地方政府。地方政府在收入日益減少的同時(shí)擔(dān)負(fù)了更多的責(zé)任，造成了支出的大幅度上升，不得不開(kāi)始借債，使得債務(wù)缺口越來(lái)越大。有相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中央事權(quán)在2000年時(shí)占30%以上，但是在2013年時(shí)僅占15%。

轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷使地方財(cái)政收支矛盾更加突出。我國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體制為分權(quán)化管理，中央政府加強(qiáng)了集權(quán)化管理，這樣就導(dǎo)致地方政府的自由受到一定的限制。目前，中央與地方間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是中央為地方政府分配責(zé)任，同時(shí)分配給地方政府一定數(shù)目的資金，也就是一種轉(zhuǎn)移支付的模式。但是這種制度同樣存在不足之處：第一，中央政府分配的金額經(jīng)過(guò)重重關(guān)卡，最終到達(dá)地方政府的資金并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期，一方面是由于制度自身的弊端，另一方面是個(gè)別人為了自身的利益，從中偷取了一定數(shù)目的資金；第二，國(guó)家為地方政府分配的任務(wù)與分配的資金相配套，但是各個(gè)地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及政治實(shí)力存在區(qū)別，所以當(dāng)國(guó)家分配的任務(wù)超出了一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，政府在沒(méi)有充足的資金進(jìn)行落實(shí)的同時(shí)自然就沒(méi)有了申請(qǐng)任務(wù)的熱情；第三，各地區(qū)之間的貧富差距也在逐漸拉大。中央政府規(guī)定地方政府上交地方所得稅是按照一定比例的，越發(fā)達(dá)的地區(qū)所需要上交的資金越少，也使得各個(gè)地方政府間的貧富差距加劇。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)失準(zhǔn)。關(guān)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)上無(wú)論中央還是地方政府都有評(píng)估和預(yù)測(cè)方案，對(duì)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)走勢(shì)以及風(fēng)險(xiǎn)的損失進(jìn)行具體化的評(píng)估，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)如此重要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，在我國(guó)的具體實(shí)施狀況并不是十分令人滿意。一方面是目前存在衡量標(biāo)準(zhǔn)不夠全面、沒(méi)有形成良好的評(píng)估體系、沒(méi)有相關(guān)解決經(jīng)驗(yàn)、沒(méi)有結(jié)合各個(gè)地方不同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和結(jié)構(gòu)制定不同評(píng)估方案等方面的缺陷；另一方面，數(shù)據(jù)顯示，地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平的評(píng)估普遍較低，也就是常出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際走向超出預(yù)期的情況，地方政府實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失常常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)算，不得不進(jìn)行借債，使得債務(wù)增多。

債務(wù)預(yù)算約束軟化。地方政府債務(wù)逐年加劇還有一個(gè)重要原因就是中央對(duì)地方政府的借債問(wèn)題沒(méi)有做出更為合理的決策。事實(shí)上，中央政府對(duì)地方政府舉債問(wèn)題在某種程度上采取了放任式管理，在地方政府面對(duì)損失的情況時(shí)，往往給予其經(jīng)濟(jì)上的幫助，卻沒(méi)有對(duì)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行更為理智的判斷和衡量，而正是中央政府的這種保護(hù)心理，使得地方政府沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)舉債問(wèn)題的嚴(yán)重性。目前超過(guò)半數(shù)的地方政府債務(wù)對(duì)象是本地的金融機(jī)構(gòu)。地方金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的過(guò)度借貸也是現(xiàn)在地方政府債務(wù)多的原因之一。

當(dāng)前地方政府債務(wù)主要面臨四重風(fēng)險(xiǎn)

一是規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)：債務(wù)規(guī)模膨脹，舉債欠缺適度性。根據(jù)表1的數(shù)據(jù)可看出，首先，按照年份進(jìn)行縱向分析，我國(guó)地方政府債務(wù)從根本上來(lái)說(shuō)基數(shù)比較大，并且增長(zhǎng)速率相對(duì)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平而言比較快；其次，從各項(xiàng)指標(biāo)的橫向角度進(jìn)行分析，中央政府的債務(wù)率小于地方政府的債務(wù)率，并且由于我國(guó)實(shí)行了任務(wù)與資金相配套的經(jīng)濟(jì)分配模式，所以地方政府除了面對(duì)金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)外，還有一定的潛在債務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)測(cè)算，地方政府的債務(wù)比率占國(guó)家債務(wù)比率的百分之九十以上。

二是結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)：債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，規(guī)劃缺乏合理性。首先，地方政府舉債融資具有一定的局限性，受到地方自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的限制，融資的對(duì)象僅僅是地方的金融機(jī)構(gòu)，包括銀行、券商等，對(duì)象的結(jié)構(gòu)較為單一，融資的成本頗高。第二，地方政府的資金主要投向地方的發(fā)展與建設(shè)，尤其是地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如修橋、修路、改善環(huán)境等，這些投資項(xiàng)目具有一個(gè)普遍的特點(diǎn)，就是投入的成本高，但是效果顯現(xiàn)的時(shí)間較長(zhǎng)，投入的回報(bào)需要等待很長(zhǎng)的時(shí)間。這種投資方式使得地方政府在融資之后并不能很快填補(bǔ)資金的空缺，長(zhǎng)此以往出現(xiàn)了一種惡性的循環(huán)模式。綜上所述，地方政府的融資形式及單一的投資方向也就形成了地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，投資以及規(guī)劃不夠合理。

三是管理風(fēng)險(xiǎn)：債務(wù)管理不規(guī)范，用債缺乏合理性。一方面是債務(wù)的利用率低，沒(méi)有對(duì)債務(wù)進(jìn)行合理管理；另一方面就是融資具有一定的不規(guī)范性。首先，數(shù)據(jù)顯示，地方政府的融資數(shù)額較為巨大，但事實(shí)上，很多進(jìn)行融資的地方政府并沒(méi)有一個(gè)明確的債務(wù)使用規(guī)劃，造成利用率水平低下。例如，地方政府向銀行舉債兩億元，但是在獲得兩億元的半年后，地方政府只利用了其中的一億元，利用率僅達(dá)50%。其次，由于地方政府的融資對(duì)象主要是地方的銀行、券商等金融機(jī)構(gòu)，為了獲得更高的貸款數(shù)額，以及獲得更長(zhǎng)的償還期限，地方政府充分利用了中央政府下屬機(jī)構(gòu)的身份，得到了銀行等金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，或者更客觀地說(shuō)是銀行等金融機(jī)構(gòu)盲目相信地方政府，沒(méi)有進(jìn)行常規(guī)化的評(píng)估程序，造成了現(xiàn)在的后果。

四是償債風(fēng)險(xiǎn)：債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，償債缺乏確定性。首先，地方經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有著密切的關(guān)聯(lián)，而國(guó)家的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與全球的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)聯(lián)。已經(jīng)過(guò)去的全球金融危機(jī)仍然對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生著影響，使得地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度受到了一定的限制。與此同時(shí)，下降的稅收收入使得地方政府收入大幅下降，還債能力下降，但是地方政府面臨的債務(wù)并沒(méi)有因此而減少。其次，在收入降低同時(shí)，加大的社會(huì)責(zé)任使得地方政府的財(cái)政壓力變大，出現(xiàn)不能夠按時(shí)償還債務(wù)的情況，隨著利率的增多，地方政府的債務(wù)越來(lái)越多，償債的風(fēng)險(xiǎn)性也隨之加大。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)實(shí)路徑探究

積極推進(jìn)應(yīng)計(jì)制政府會(huì)計(jì)改革，核實(shí)地方政府債務(wù)規(guī)模。首先要明確政府目前的真實(shí)經(jīng)濟(jì)情況，并且為了避免地方政府的債務(wù)核算不清，建議開(kāi)始積極推進(jìn)應(yīng)計(jì)制政府會(huì)計(jì)改革。債務(wù)核算的核心是地方政府會(huì)計(jì)報(bào)表，為了避免上述問(wèn)題出現(xiàn)，首要條件是地方政府的會(huì)計(jì)統(tǒng)一化管理，要求地方政府查清會(huì)計(jì)賬目，并對(duì)各個(gè)地方的會(huì)計(jì)進(jìn)行統(tǒng)一量化要求，使得中央政府能夠認(rèn)識(shí)到各地方政府存在著哪些問(wèn)題，便于進(jìn)行對(duì)比和分析，并且可以將有關(guān)信息進(jìn)行透明化處理，這樣既能夠約束地方政府的舉債風(fēng)氣，還能夠增強(qiáng)人們對(duì)其的信任程度。

加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。為解決地方政府對(duì)于舉債問(wèn)題的盲目性，以及將風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估提升至衡量乃至預(yù)警債務(wù)危機(jī)的重要地位，必須要強(qiáng)化地方政府面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度。這個(gè)系統(tǒng)的有效構(gòu)建當(dāng)中最重要的一點(diǎn)就是結(jié)合地方的特有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本指標(biāo)，并且能夠及時(shí)預(yù)測(cè)到超過(guò)這個(gè)限額后地方政府所面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，即使有很合理的預(yù)警機(jī)制也并不能夠完全避免危機(jī)的來(lái)臨，所以更為完善的事先預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)該具有相應(yīng)的解決措施，并且實(shí)時(shí)對(duì)地方的問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注，這樣地方政府的債務(wù)問(wèn)題就能夠得到有效的解決。

建立債務(wù)信息強(qiáng)制審計(jì)披露制度。目前地方政府出現(xiàn)的債務(wù)劇增問(wèn)題與國(guó)家的資金支持短缺有關(guān)，而國(guó)家的資金支持除了制度問(wèn)題之外，主要問(wèn)題就是一些人員非法利益的謀取，事實(shí)上，地方政府進(jìn)行融資的銀行等金融機(jī)構(gòu)也存在類似的問(wèn)題，而解決這個(gè)問(wèn)題最直接、最有效的方式就是建立債務(wù)信息強(qiáng)制審計(jì)披露制度。審核信息披露的內(nèi)容是多方面的，既包括地方政府現(xiàn)有的財(cái)政信息還包括主要的非財(cái)務(wù)類資產(chǎn)，例如，資金的投入規(guī)劃、地方建設(shè)的方向和預(yù)算等，這樣不僅制止了不法人員的行為，還能夠全面掌握、了解到地方政府債務(wù)的具體情況和結(jié)構(gòu)，群眾也會(huì)更加信任和支持政府的工作。

調(diào)整地方政府收支體系。地方政府債務(wù)的持續(xù)大幅增加，本質(zhì)的原因是地方政府的收支失衡，面對(duì)這種情況，要在增加收入的同時(shí)，減少不必要的支出，并且具體項(xiàng)目的落實(shí)一定要符合年初的預(yù)算。地方政府的收入來(lái)源主要由兩部分構(gòu)成，包括國(guó)家方面的撥款以及地方的稅收，國(guó)家應(yīng)合理、科學(xué)化的對(duì)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的評(píng)估，減少地方政府的財(cái)政壓力，使其具有一定的發(fā)展空間。稅收體系具有很大的完善空間，一定要將其進(jìn)行優(yōu)化，重視地方稅收。關(guān)于政府的財(cái)政支出，國(guó)家層面應(yīng)收回一些本應(yīng)由國(guó)家履行的責(zé)任，而地方政府在壓力減輕的情況下應(yīng)減少不必要的建設(shè)，踏實(shí)穩(wěn)步發(fā)展。

（作者單位分別為西安外事學(xué)院；四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

【注：本文為陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃資助項(xiàng)目（課題編號(hào)：14JK2114）的階段性研究成果?！?/p>

【參考文獻(xiàn)】

①李麗虹：財(cái)政分權(quán)視域下地方性政府債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)分析，《求索》，2012年。

②趙丹妮、許珊珊、吳非：政府干預(yù)、區(qū)域金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎--基于財(cái)政分權(quán)視角下的廣東經(jīng)驗(yàn)研究，《金融發(fā)展研究》，2015年。

③楊林、侯歡：財(cái)政分權(quán)視閾下防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2014年。

責(zé)編/張寒     美編/宋揚(yáng)  王夢(mèng)雅（見(jiàn)習(xí)）

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