【摘要】落實(shí)上級(jí)政策和要求,層層加碼、層層加壓、層層加責(zé),出發(fā)點(diǎn)也許是好的,但現(xiàn)實(shí)中往往異化成了一種畸型的勞命傷財(cái)、甚至弄虛作假的政績(jī)觀??茖又剖?ldquo;層層加碼”的滋生土壤,層級(jí)利益是“層層加碼”的助推器。一方面,我們需要完善相應(yīng)的行政體制機(jī)制;另一方面需要輔之以強(qiáng)有力的道德約束,將“層層加碼”置于可控境地。
【關(guān)鍵詞】“層層加碼” 國(guó)家治理現(xiàn)代化 科層制 層級(jí)利益 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
對(duì)于“層層加碼”現(xiàn)象,多數(shù)人深有體會(huì)。有的層層壓縮完成任務(wù)的時(shí)間;有的無(wú)視“五個(gè)指頭有長(zhǎng)短”的現(xiàn)實(shí),要求貫徹《綱要》都要“一年打基礎(chǔ)、二年上臺(tái)階、三年邁大步”,等等。“層層加碼”現(xiàn)象有其產(chǎn)生的歷史和現(xiàn)實(shí)緣由,有不可忽視的負(fù)面效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)在國(guó)家治理現(xiàn)代化的總要求下,對(duì)其清醒認(rèn)識(shí)、認(rèn)真辨別、有效防控,革弊興利。
“層層加碼”的隱身空間:雙向異變
識(shí)別是為了更好地批判。多數(shù)人雖對(duì)“層層加碼”現(xiàn)象有一定的認(rèn)識(shí)和感知,但由于“層層加碼”的各種面目常常不大相同或大不相同,所以對(duì)其作正確認(rèn)識(shí)既有困難,又大有必要。
“層層加碼”一般指在貫徹某項(xiàng)政令或執(zhí)行某一規(guī)章時(shí),逐級(jí)增加新的內(nèi)容或提出新的要求。在我們目前的輿論環(huán)境和常人見(jiàn)識(shí)中,“層層加碼”其實(shí)包含兩種語(yǔ)詞上的含義:即“層層遞加”和“層層遞減”。“層層加碼”經(jīng)常呈現(xiàn)出雙向異變趨向,因?yàn)閺哪骋环矫婵词?ldquo;加碼”的東西,從另一角度看恰恰是“減碼”的,反之亦然。總之,從“層層”的上下兩端來(lái)看,某種東西發(fā)生了異變,這是確然無(wú)疑的。
最常見(jiàn)的“層層加碼”現(xiàn)象是對(duì)GDP數(shù)據(jù)的注水?!吨袊?guó)青年報(bào)》2014年9月4日的一則報(bào)道稱,“地方GDP總和連續(xù)多年超全國(guó),省市縣‘層層加碼’”。該報(bào)道透露,當(dāng)年(2014年)上半年全國(guó)31個(gè)省級(jí)單位的GDP總和為30.3萬(wàn)億元,而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)GDP總數(shù)為26.9萬(wàn)億元,兩者相差3.4萬(wàn)億元。該報(bào)記者發(fā)現(xiàn),2004年至2014年上半年的10年間,除2004年該差值為8000億元外,其他年份該差值均過(guò)萬(wàn)億。該報(bào)記者還稱,地方GDP總和遠(yuǎn)大于全國(guó)GDP數(shù)據(jù),在世界范圍內(nèi)并非普遍現(xiàn)象。如美國(guó)各州GDP總和與全國(guó)GDP數(shù)據(jù)差值一直被控制在百萬(wàn)美元級(jí)別,差距最大的2009年和2010年也僅為400多萬(wàn)美元(當(dāng)年折合人民幣約2000多萬(wàn)元)。與該報(bào)道相印證的是,(時(shí)任)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)李德水2005年在“兩會(huì)”期間披露,地方GDP總和與全國(guó)的差值高達(dá)26582億元,“國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的GDP數(shù)據(jù)是按照國(guó)際通行辦法獨(dú)立核算的,絕非是將各地上報(bào)數(shù)字進(jìn)行簡(jiǎn)單相加后‘再砍一刀’得到的”。 盡管后來(lái)國(guó)家降低或取消了GDP考核,但“層層加碼”事實(shí)上長(zhǎng)期未得到根本解決。
除以上直觀的層層“遞加”現(xiàn)象之外,還有如出一轍的層層“遞減”現(xiàn)象。如部署任務(wù)時(shí)脫離實(shí)際要求“提前”,層層壓縮任務(wù)完成時(shí)間。我們可能都經(jīng)歷過(guò)這樣的情形:中央某單位可能想了解基層某方面的情況,甚至某一個(gè)數(shù)據(jù)。若依照工作規(guī)律,可能需要至少一周才能有正確結(jié)果,因其很可能需要專門開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查,而其涉及到的程序又相當(dāng)繁復(fù),如設(shè)計(jì)問(wèn)題、印制問(wèn)卷、發(fā)放問(wèn)卷、申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)、組織人員、入戶調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析、總結(jié)報(bào)告等,加之每一環(huán)節(jié)又可能涉及更細(xì)小的環(huán)節(jié),每一環(huán)節(jié)可能還需要若干相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“審簽”,等等。這樣一來(lái),一周可能本來(lái)已是高效運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)間上限了,但實(shí)際上,到省里只剩下五天。省級(jí)考慮在所要求的五天中預(yù)留兩天進(jìn)行層層審批把關(guān)。所以,任務(wù)部署下去后實(shí)際完成的時(shí)間可能只有三天時(shí)限了。照此情形,市級(jí)預(yù)留一天,縣級(jí)預(yù)留一天,鄉(xiāng)村一級(jí)實(shí)際行動(dòng)的時(shí)間可能只有一天甚至一夜。如此違背客觀規(guī)律的事情怎么辦?只得“急工出粗活”,硬著頭皮捏造,之后再層層上報(bào),稱“如期完成”。這里,層層減的是時(shí)限,層層加的是無(wú)效工作量——違背工作規(guī)律的數(shù)字本身就與事實(shí)不符。又比如,一些地方在領(lǐng)導(dǎo)班子配備中實(shí)行任職年齡“層層遞減”,規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的平均年齡市級(jí)不超過(guò)45歲,縣級(jí)不超過(guò)40歲,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過(guò)35歲。這樣層層遞減的規(guī)定使一些德才兼?zhèn)?、?shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀干部得不到合理使用,著實(shí)不利于干部隊(duì)伍建設(shè)和黨的事業(yè)發(fā)展。
桃三李四杏五年,棗樹(shù)當(dāng)年能賺錢。事物都有其內(nèi)在規(guī)律。落實(shí)工作中“層層推進(jìn)”靠“層層加碼”,于黨于國(guó)為害甚焉。如在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)制定方面層層拔高,大多只是為了放響亮的空炮;訂閱報(bào)刊時(shí)“層層加碼”,事實(shí)上將手伸向基層組織的腰包;傳達(dá)參會(huì)時(shí)間時(shí)逐級(jí)提前,造成大量人員時(shí)間浪費(fèi);在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和“兩學(xué)一做”等活動(dòng)中對(duì)上級(jí)要求的必讀篇目、規(guī)定動(dòng)作盲目加數(shù)量、加時(shí)間、加內(nèi)容、提標(biāo)準(zhǔn),單純?cè)跀?shù)量上求多、形式上求新,既加重參學(xué)人員的思想負(fù)擔(dān),使其畏難抱怨,又造成部分單位和個(gè)人敷衍應(yīng)付,事與愿違;在規(guī)定“就近入學(xué)條件”時(shí)“層層加碼”,額外增加所需證件種類,異化的是政令,慌亂的是民心;在中央“八項(xiàng)規(guī)定”之外搞所謂的“十項(xiàng)規(guī)定”“二十項(xiàng)規(guī)定”,茫然的基層無(wú)所適從;有黨員干部之所以反映正在全面施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》由于缺乏統(tǒng)一的關(guān)于程序、標(biāo)準(zhǔn)、范圍的約束,擔(dān)心導(dǎo)致地方在執(zhí)行中央政策時(shí)“層層加碼”,怕“層層加碼”再度靈驗(yàn)。諸如此類,如此這般,使基層不堪重負(fù),既嚴(yán)重影響了正常的基層建設(shè),又嚴(yán)重影響黨和政府的權(quán)威和影響力。
“層層加碼”的滋生土壤:科層制
“層層加碼”之所以出現(xiàn),絕非偶然。從某種程度上說(shuō),“層層加碼”和科層制是與生俱來(lái),相伴而生的。
被譽(yù)為“組織理論之父”的馬克斯·韋伯把包括政府在內(nèi)的組織分為三類,即個(gè)人崇拜組織、傳統(tǒng)組織和官僚組織。相對(duì)于傳統(tǒng)組織和個(gè)人崇拜組織而言,官僚組織崇尚法治,拋棄人治,強(qiáng)化科學(xué),弱化情感?,F(xiàn)今包括我國(guó)在內(nèi)的世界多數(shù)政府組織,基本可歸類為官僚組織或科層組織。
科層制是目前共認(rèn)的最為理性和最有效率的管理體制,其主要特點(diǎn)有四:其一,分工趨于合理,組織中各成員的職責(zé)權(quán)限一般以制度規(guī)定固定下來(lái);其二,有職務(wù)等級(jí)和權(quán)力等級(jí)之分,組織中有層級(jí)節(jié)制;其三,組織中的管理工作一般以法律、法規(guī)、條例和正式文件等予以規(guī)范,并采用正規(guī)文書下達(dá)命令,進(jìn)行管理;其四,組織管理的非人格化,即公私分明,對(duì)事不對(duì)人。對(duì)于規(guī)模日益龐大、管理日趨復(fù)雜的工業(yè)大生產(chǎn)而言,科層制特有的精確性、快捷性、可預(yù)期性等是其他社會(huì)組織形式無(wú)法相比的。同時(shí),科層制的非人格化、制度化的特征對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)中的任人唯親、人身依附、隨意決策等弊端,具有很強(qiáng)的糾正功能。
既然科層制倍受推崇,那又怎么會(huì)產(chǎn)生“層層加碼”現(xiàn)象呢?這是由科層制的內(nèi)在矛盾決定的。按照韋伯的說(shuō)法,理想的官僚制或科層制應(yīng)當(dāng)是“由天才設(shè)計(jì)而由白癡管理”的制度。韋伯理想的科層制,或者說(shuō)科層制的自我發(fā)展目標(biāo),是把整個(gè)社會(huì)變?yōu)橐徊繖C(jī)器,“世界上充滿了齒輪和螺絲式的蕓蕓眾生,他們會(huì)緊緊抓住職位,處心積慮,不顧一切地沿著官僚化的等級(jí)層次階梯向上爬”。這樣一來(lái),處于科層制當(dāng)中的人應(yīng)像齒輪和螺絲一般運(yùn)動(dòng),按照既定的方向、模式、速度、軌跡運(yùn)動(dòng)即可。所以在理想的科層制當(dāng)中,是不會(huì)出現(xiàn)“層層加碼”現(xiàn)象的。但韋伯也不得不承認(rèn):官僚制作為一種理想類型的思維結(jié)構(gòu),也許像只是在假定的絕對(duì)空間中計(jì)算出來(lái)的物理反應(yīng)一樣,在現(xiàn)實(shí)中是極少見(jiàn)的。豐滿的理想背后更加骨感的現(xiàn)實(shí)是:科層制在不斷完善自身,向理想目標(biāo)前行的進(jìn)程中,既缺乏“天才”般的設(shè)計(jì)——現(xiàn)實(shí)中不過(guò)由多數(shù)人在探索實(shí)踐中不斷完善;其管理者也不是“白癡”——而是活生生的有思想甚至有異見(jiàn)的人。在這樣的矛盾統(tǒng)一中,科層制的一切弊病在所難免,包括“層層加碼”。
由于各個(gè)層級(jí)所處的地位不同,需要發(fā)揮的功能各異,而且各個(gè)層級(jí)就具體的個(gè)人而言,能力大小不一、工作方式方法有別,某項(xiàng)決策由上一層級(jí)通過(guò)本層級(jí)轉(zhuǎn)向下一層級(jí)時(shí),其結(jié)果自然產(chǎn)生差異,如同能量在傳遞時(shí)“耗散”或人們轉(zhuǎn)達(dá)他人意見(jiàn)時(shí)附隨主觀理解而使話語(yǔ)指向發(fā)生變化一樣,“層層加碼”難以幸免。試舉一例:我們也許見(jiàn)過(guò)類似“關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)**的通知>的通知》的通知”的文件。從本質(zhì)上講,這樣的文件大多缺乏對(duì)上級(jí)文件的深刻理解和把握,缺乏對(duì)本地本級(jí)實(shí)際問(wèn)題的深入思考,只是簡(jiǎn)單的通過(guò)“轉(zhuǎn)發(fā)”這一具體方式體現(xiàn)本級(jí)機(jī)構(gòu)是否“落實(shí)”了某一決策或行動(dòng)。這樣的文件充其量是對(duì)發(fā)文機(jī)構(gòu)“自我存在感”的宣示,而非對(duì)實(shí)際工作的真正指導(dǎo)。這不妨看作是“層層加碼”在文字上的一例典型表現(xiàn)。
中國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,政府組織既非真正意義上的傳統(tǒng)組織,也非完全意義上的科層組織,而處于從前者向后者轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,其在表現(xiàn)形式上類似科層組織,但組織成員在心理上卻與傳統(tǒng)組織若即若離。在科層組織中,組織成員受組織層級(jí)、部門職能、職位職責(zé)、職務(wù)資格等一系列制度規(guī)定所限,對(duì)其是否勝任一般有相應(yīng)的非人格化的評(píng)價(jià)體系,個(gè)人能力很大程度上決定了自身是否勝任;而在傳統(tǒng)組織中,組織成員是否勝任則更多地建立在個(gè)人喜好、領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)等人格化的基礎(chǔ)上。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的科層組織人員,既希望依靠法規(guī)制度照章辦事,著眼于規(guī)定而非結(jié)果,同時(shí)又寄希望于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人賞識(shí),在意自己的榮辱得失,重視結(jié)果而輕視規(guī)定。這是一對(duì)難以調(diào)和的矛盾。在這一矛盾中,科層組織的運(yùn)行是不規(guī)則的,缺乏工具理性。