【摘要】英國公投脫歐讓歐洲和全世界都感到震驚和遺憾，歐盟東擴政策與其一體化目標的矛盾與沖突，歐盟大國對中東政治局勢不適當干預所帶來的后果，以及西方對民主的極端形式——全民公決的迷信和濫用，都是此次英國脫歐的幕后推手。

【關鍵詞】 英國公投   脫歐  歐盟東擴  中東政策  全民公決      【中圖分類號】D5      【文獻標識碼】A

歐盟的東擴政策與其一體化目標南轅北轍

英國脫歐最主要的宏觀因素在于歐盟南轅北轍的目標與做法。眾所周知，1993年成立的歐盟，包括其前身歐洲煤鋼共同體和歐洲經(jīng)濟共同體，作為歐洲主權(quán)國家的國際組織，其主要目標就是加快歐洲一體化，最終促進歐洲的統(tǒng)一。但是歐盟成立以后不斷實施的東擴政策卻與這個目標是互相矛盾、背道而馳的。因為同一區(qū)域內(nèi)不同國家之間的一體化，就是要不斷提高這些國家在經(jīng)濟、政治、社會福利等方面的同質(zhì)性，以及在宗教文化等方面的開放性和包容性。如果不同國家在經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政治價值觀、社會福利等方面存在比較大的差距，宗教分歧和敵視無法消彌，那么這些國家的區(qū)域一體化或走向統(tǒng)一是不可能實現(xiàn)的。而歐盟從1997年12月以后實施東擴政策開始所做的，恰恰就是通過不斷吸收經(jīng)濟社會發(fā)展水平和社會福利政策存在較大差距，甚至宗教文化存在沖突的國家，來不斷加劇歐盟內(nèi)部的異質(zhì)性的。這種異質(zhì)性的存在，就會使經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的國家承擔更多的集體成本，從而影響這些國家的財政狀況和社會福利，使這些國家的民眾心生不滿。

1997年12月12-13日，在盧森堡舉行歐盟首腦會議開啟了歐盟向中歐、東歐擴展的進程。先是在2004年5月1日，塞浦路斯、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、波蘭、斯洛伐克和斯洛文尼亞等國加入歐盟；接著在2007年1月1日，羅馬尼亞和保加利亞正式成為歐盟成員國；最近在2013年7月1日，克羅地亞加入歐盟，成為歐盟的第28個成員國。

歐盟東擴，不斷吸收更多的歐洲國家加入歐盟，從歐盟的長遠目標來看是無可厚非的，但是在這個問題上歐盟決策層操之過急了，歐盟東擴的速度有些過快了。歐盟在倉促間接受了不少經(jīng)濟社會發(fā)展水平參差不齊的國家，難免就會出現(xiàn)消化不良的現(xiàn)象。像英國這樣經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的國家，就不可避免地需要在財政上多做一些貢獻。而來自那些新加入歐盟的經(jīng)濟發(fā)展水平較低國家的移民，也大量涌入英國這樣的發(fā)達國家尋找發(fā)展機會，也對英國的就業(yè)和社會福利形成沖擊。而2008年以來的全球性經(jīng)濟不景氣對歐洲也造成了重大打擊，使發(fā)達國家的普通民眾也感到壓力倍增，不想再承擔過多的集體義務了。其實，不只是英國有些民眾有這樣的想法，其他各個發(fā)達國家都有很多民眾存在這樣的想法，如果給他們提供通過公投進行表達的空間和舞臺，可能還會有更多的國家脫離歐盟。

綜上所述，英國公投脫歐只是敲響了一個警鐘。如果歐盟繼續(xù)推行快速擴大其成員國的做法不改變，那么還會有更多的國家不斷脫離歐盟，歐盟將會面臨解體的危險。

歐盟不恰當?shù)闹袞|政策使其自食其果

中東難民問題可能正是越來越多英國民眾想要脫離歐盟的直接原因，而造成中東難民問題的卻正是美國和英國、法國和德國這樣的歐洲國家所實施的中東政策。美國由于地理位置距離太遠，中東難民無法企及；但是由于歐洲與西亞、北非地理位置相鄰，而且經(jīng)濟社會發(fā)展程度較高，所以自然就成了中東難民逃避戰(zhàn)亂的首選之地。在接受中東難民的問題上，歐盟各國態(tài)度和政策有明顯的差異，但是在德國的主導下，歐盟強行向各成員國下達配額指標，這引起了不少國家的不滿。英國由于距離難民的行進路線距離較遠，本可以少受難民之苦，但是按照歐盟內(nèi)部人員、資本自由流動的原則，英國必須要接受一定配額的難民，這個難民危機直接觸發(fā)了英國脫歐民眾的神經(jīng)，堅定了他們脫離歐盟的決心。

但是這次已經(jīng)持續(xù)數(shù)年并且仍在不斷加劇的難民危機，正是美國和這些歐洲國家一手造成的，英國自身也難辭其咎。自2010年12月突尼斯爆發(fā)民主運動開始，中東很多國家相繼爆發(fā)了反政府的運動。以美國為首的西方大國從意識形態(tài)和政治價值觀出發(fā)，對西亞北非局勢蠻橫干涉，這一干涉政策導致西亞北非局勢發(fā)生了大規(guī)模動蕩。為躲避戰(zhàn)火和失控的安全局面，伊拉克、利比亞和敘利亞等國的大量難民倉惶逃離家園，通過各種方式進入歐洲。據(jù)統(tǒng)計，2015年共有約150萬難民進入歐盟，預計2016年年底前進入歐盟的難民總數(shù)將達到300萬人。

可以毫不夸張地說，此次中東難民潮與歷史上任何時期的難民潮都有所不同，它既不是由于自然災害，也不是由于外敵入侵，甚至連標準的內(nèi)戰(zhàn)都算不上，而是由于西方國家要促進這些國家實現(xiàn)民主化的“一片好心”。因此，這次中東難民是名副其實的“民主化難民”，是美國和歐洲各國不恰當?shù)赝其N民主的犧牲品。

尤其是敘利亞的形勢更能清楚地反映這一特點。2011年春，敘利亞國內(nèi)爆發(fā)反對巴沙爾政府的游行示威，以美國和歐盟為代表的西方國家不斷向巴沙爾政府施加壓力，逼迫其下臺謝罪，并且公開支持各路反政府武裝，使敘利亞國內(nèi)局勢不斷走向動蕩不安。在隨后的幾年，為了迫使巴沙爾早日下臺，歐盟試圖采用“利比亞模式”，扶植敘利亞反政府勢力，致使敘利亞至今仍然炮火連天，民不聊生。而且，在這個過程中不斷坐大的“伊斯蘭國”在敘利亞、伊拉克等國不斷發(fā)動軍事行動，把越來越多的無辜平民拖入戰(zhàn)火，流離失所。自2011年3月敘利亞危機爆發(fā)以來，已經(jīng)有400萬敘利亞人淪為難民，成為世界上最大難民輸出國。據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署預測，到2016年底中東地區(qū)登記的敘利亞難民將達到470萬。

因此我們可以說，當前歐盟的中東難民問題正是歐洲各國一手造成的，可謂是自食其果。而正是源源不斷涌入的難民使

英國民眾退卻了，選擇脫離歐盟。但是難民問題仍然持續(xù)存在，并且不斷加劇，歐盟不少成員國在這個問題上矛盾重重，不惜采取以鄰為壑的政策來推卸自己的負擔?？梢灶A見，如果難民問題不解決，那么歐盟分崩離析的危險就會一直存在。

公投的政治合法性與政治風險之間存在張力

此次英國脫歐如此輕松順利的另一個重要原因是相信并采用了全民公決，即公投的決策方式。西方國家多數(shù)人普遍認為，民主決策具有政治合法性，全民公決是全體成年公民直接民主決策，能最全面、最直接地反映和代表民意，因而也具有最高的政治合法性。全民直接做出的決策，超越了代議機構(gòu)和行政當局甚至政黨的狹隘性，減少了不必要的爭論和拖沓，是最具有政治合法性的決策形式。英國脫歐與否，交由全民公決，一下子徹底解決問題，既符合民主訴求，又具有決策效率。但是當英國民眾公投脫離歐盟的決定突然成真后，以卡梅倫為首的政治家和英國民眾一下子有點驚呆了，歐洲和全世界也驚呆了。

究其原因，是很多政治家和普通民眾都對公投存在片面化和理想化的認識，只看到了其具有的極高的政治合法性，并沒有看到公投背后可能隱藏的風險和危機。如果濫用公投或公投的時機不當，可能就會帶來災難性的后果。正因為如此，成熟的政治家和穩(wěn)重的政治學家都會對公投采取非常審慎的態(tài)度，都不會輕易主張使用公投作為首選和最終的決策方式。那么公投到底存在哪些政治風險呢？

一是普通民眾和政治家對相關政治議題可能存在信息不對稱的局面。政治家和專業(yè)人士可能對相關議題的優(yōu)劣利弊心知肚明，但并未對普通民眾和盤托出，而普通民眾對相關政治議題并不具備必要的知識和判斷力，無法為高度復雜的國家利益選擇最佳方案。諸如歐盟所推動的歐洲一體化這類高度復雜的事情，民眾只想得到其有利的一面，不希望看到其不利的一面，當他們看到歐盟對其不利的一面時立刻想到脫歐是萬全之策。因此在公投之后，不少英國民眾似乎才意識到需要搞清楚“歐盟”是個什么組織，歐盟有哪些國家，離開歐盟意味著什么？雖然在公投之前，英國社會并不缺乏有關這方面的辯論，但是在政治活動中頭腦發(fā)熱時誰會認真地傾聽對方的聲音呢？

二是公投可以被政客為自己的政治利益所利用。公投的一個基本假定是民眾是智慧而理性的，但是事實上由于民眾知識和信息的有限性，他們是極易受到政客的影響和蠱惑的。政客則利用他們所掌握的知識和輿論工具，為了實現(xiàn)自己的政治目標，隱瞞對其不利的事實，夸大對其有利的事實，制造緊張和危機氣氛嚇唬普通民眾，使普通民眾進一步失去理智和判斷，做出有利于他們的投票。此次英國脫歐公投，支持脫歐的政客們不顧長遠目標，抓住眼前不利的一些現(xiàn)實弊端大肆炒作，即使贊成留歐派強調(diào)歐盟帶來的戰(zhàn)略優(yōu)勢和長遠利益等，也不足以使民眾理性判斷。對于普通民眾來說，在危急狀態(tài)下，恐懼往往會取代理智成為決策的主要依據(jù)。而卡梅倫當年在議會選舉時為了獲取更多選票，就采取了民粹主義的競選策略，承諾在他競選獲勝后就會舉行脫歐公投。他利用公投之名贏得了選舉，盡管此次公投結(jié)果很可能是他所不愿看到的，但是舉辦此次公投只能是不得已而為之。

三是最致命的，公投所具有的至高政治合法性使其結(jié)果無論對錯都無法更改。由于公投是全體成年公民直接做出的決定，因而它具有極高的民主合法性，誰也不能公開反對多數(shù)民眾的民主決定。從民主的政治價值觀來說，目前尚未找到推翻公投結(jié)果的理論和方法。公投的結(jié)果無論對與錯，也無論贊同者與反對者之間的差距是大還是小，骰子既已擲出，大家就得服從。因此，如果公投的結(jié)果是正確的，大家皆大歡喜，贊美民主的力量和價值；但是，即使公投的結(jié)果被事實和歷史證明是錯誤的，那也只能由全體人民一起承擔后果，除非再由另一次公投來糾正。

總之，英國公投脫歐確實讓歐洲和全世界都感到震驚和遺憾，但是英國脫歐并不全是英國民眾的罪過。歐盟的東擴政策與其一體化目標的矛盾與沖突，歐盟大國對中東政治局勢不適當干預所帶來的后果，以及西方對民主的極端形式——全民公決的迷信和濫用，都是此次英國脫歐的幕后推手。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導)

責編/王坤娜     美編/于珊