【摘要】網(wǎng)約車管理辦法的出臺，不僅在國內(nèi)解決了近些年來出租車領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)＋市場化”改革所面臨的多方面實(shí)際問題，而且也使得中國的出租車改革在國際上處于領(lǐng)先位置。當(dāng)然更重要的是，中國政府的治理之道也因此在出租車領(lǐng)域有了重大進(jìn)展。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)約車 合法化 政府治理

【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

從出租車到“黑車”：政府管制及其困境

出租車的發(fā)展史，表面上看起來是汽車技術(shù)的發(fā)展史，以及人民群眾交通出行需求的發(fā)展史，但其背后則是政府治理的發(fā)展史。而政府治理的發(fā)展史，往往和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的政府治理，會促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)汽車技術(shù)的發(fā)展，促進(jìn)人民群眾生活水平的提升，進(jìn)而促進(jìn)出租車市場的發(fā)展。

在中國，出租車很早就有，但由于市場經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，出租車規(guī)模一直非常有限，主要服務(wù)于高端商務(wù)和政務(wù)人士。尤其是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后，出租車規(guī)模進(jìn)一步縮水，到上個(gè)世紀(jì)80年代末，主要是為外事活動服務(wù)的。1992年開始，中國全面實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，開始出現(xiàn)面向大眾的出租車。社會各個(gè)方面投入出租車的積極性非常高。短短三年時(shí)間里，北京出租車行業(yè)出現(xiàn)了“野蠻生長”的現(xiàn)象，市面上有1400多家公司，路上有六萬多輛出租車在奔跑。

不過，也就在這一年，北京市出租車行業(yè)開始進(jìn)行數(shù)量管制。此后出租車價(jià)格、數(shù)量一直處于高度管制的狀態(tài)，出租車數(shù)量基本維持在1994年的水平。其他大城市的情況也基本類似，經(jīng)過兩三年的“野蠻生長期”，就開始進(jìn)入高度管制的狀態(tài)。很多城市的出租車數(shù)量甚至一直維持在零增長的狀態(tài)，上海還出現(xiàn)了出租車負(fù)增長。有些城市即使有增長，在高度管制條件下形成的利益鏈剛性，也使得增長機(jī)制一直沒有很好地發(fā)育。而這個(gè)時(shí)期的城市人口卻在翻番。1994年北京市常住人口1000萬出頭，20年后的2014年已經(jīng)2000萬出頭，但出租車數(shù)量卻沒有什么增長。

有高度管制，就會有“黑市”。在出租車領(lǐng)域，“黑市”就是“黑出租”，也就是“黑車”。“黑車”，是指利用私家車（非出租車），未經(jīng)政府有關(guān)部門許可、沒有取得運(yùn)營資格，但從事出租運(yùn)營的車輛。“黑車”和出租車相比，沒有運(yùn)營證，沒有納入政府的管理，掙了是自己的，被逮住了是政府的。但消費(fèi)者很喜歡。由于城市快速擴(kuò)張，公交服務(wù)沒有相應(yīng)跟上。而出租車因?yàn)槭艿絿?yán)格的數(shù)量管制、價(jià)格管制和份子錢管制，多重管制使得出租車對營運(yùn)地點(diǎn)和時(shí)間有很大的選擇性，很多地方打不到或者很難打到出租車。大城市出臺限購、限行之后，私家車購買和出行也遇到困難。其結(jié)果是給“黑車”留出了很大一塊市場。

在這種情況下，政府雖然經(jīng)常嚴(yán)厲打擊，但打擊手段的效果非常有限，并且往往由于取證困難而無法執(zhí)法。在嚴(yán)打時(shí)期，“黑車”可能會有所收斂，但一旦嚴(yán)打階段過去，“黑車”又開始“野蠻生長”。政府最有效的打擊手段是“釣魚執(zhí)法”，但“釣魚執(zhí)法”本身的邏輯存在很大的道德困境，真釣到了“黑車”，一般就認(rèn)罰了，但如果“釣”到了私家車善意給人搭“順風(fēng)車”，把私家車的善意行為當(dāng)作違法行為來處理，“釣魚執(zhí)法”一下子就遇到了內(nèi)在的道德困境。而且一旦受到司機(jī)反抗，而執(zhí)法人員再有點(diǎn)暴力執(zhí)法，那就會成為一場反野蠻執(zhí)法的社會輿論運(yùn)動。在這種情況下，就出現(xiàn)了類似于城管和無證攤販之間的奇特現(xiàn)象：政府嚴(yán)厲打擊，“黑車”野蠻生長；政府“釣魚執(zhí)法”，輿論一片嘩然。這個(gè)時(shí)候執(zhí)法人員“睜只眼、閉只眼”，“黑車”司機(jī)“眼觀六路、耳聽八方”，不去嚴(yán)打區(qū)域，只去灰色區(qū)域，見到執(zhí)法人員就逃之夭夭。天天都在上演“貓捉老鼠”，但“老鼠”依然野蠻生存。而有些地方有些執(zhí)法人員還私養(yǎng)“黑車”，出現(xiàn)了腐敗的問題。

這種“貓捉老鼠”現(xiàn)象的背后，其實(shí)是政府治理之道內(nèi)在困境的外在表現(xiàn)。它說明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府治理之道下，根本不會有“老鼠”，自然也不會出現(xiàn)捉老鼠的“貓”，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)是短缺經(jīng)濟(jì)，政府需要解決的核心問題是短缺。在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，走路和騎自行車是常態(tài)，出租車只有來自市場經(jīng)濟(jì)國家的人才有能力坐得起，所以是為外國來華人士服務(wù)的。在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府一旦讓市場起決定作用，經(jīng)濟(jì)就會迅速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)不再短缺，人們的交通需求和供給能力也快速提升，出租車就會“野蠻生長”，短短的三年就會基本滿足交通出行要求。

出租車市場“野蠻生長”所出現(xiàn)的種種問題，會引來高強(qiáng)度的政府管制。在出租車領(lǐng)域，引入市場經(jīng)濟(jì)，會讓出租車迅速發(fā)展，但引入政府高強(qiáng)度管制，就會讓出租車市場幾十年沒有發(fā)展，而且還出現(xiàn)“黑車”的野蠻生長。政府對出租車市場管而不活、政府對“黑車”市場管而不死，就成了中國1994—2014年出租車市場的基本特征。

高度管制模式所導(dǎo)致的出租車市場停滯不前、“黑車”管而不制反而野蠻生長的問題，還有出現(xiàn)的普遍性腐敗問題，引起了多方面的關(guān)注，但改革舉步維艱。甚至最簡單的措施，比如隨城市規(guī)模的發(fā)展而增加出租車數(shù)量，也基本都落空，原因是高度管制的政府治理模式具有內(nèi)在強(qiáng)化的趨向。對政府來說，數(shù)量管制和證照管理模式最簡單也最方便，最適合現(xiàn)在單中心等級制的體制。除非在管理技術(shù)上有重大的突破，否則很難突破這一管理模式。對出租車企業(yè)甚至少量的個(gè)體戶來說，一旦“野蠻生長”期結(jié)束，政府開始高度管制，就相當(dāng)于“上了車的人關(guān)了門”，自身就形成了高度封閉的利益集團(tuán)。這個(gè)利益集團(tuán)坐擁出租車牌照，每張牌照市場價(jià)值七八十萬上百萬，一萬張牌照就是七八十億上百億。這個(gè)模式是很多國家的模式，包括美國。一旦增加出租車牌照數(shù)量，就會稀釋出租車牌照的價(jià)值。在政府監(jiān)管部門和出租車企業(yè)雙重利益支持下，高度管制的政府治理模式很難改革，顯然是符合公共選擇邏輯的。

網(wǎng)約車激活了出租車市場，對政府治理提出新的挑戰(zhàn)

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，這一切都開始松動。在國外是優(yōu)步公司，在中國是滴滴打車。優(yōu)步公司和滴滴打車的迅速發(fā)展，靠的是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和導(dǎo)航軟件。私家車只要符合條件就可以接入平臺，消費(fèi)者只要下載手機(jī)app就可以隨時(shí)叫車，而且不需要像“黑車”那樣討價(jià)還價(jià)。由于有風(fēng)投資金介入，網(wǎng)絡(luò)約車市場開始借助資本市場的力量迅速擴(kuò)張，而且其定價(jià)機(jī)制也走出原始市場的成本定價(jià)方法，而走向資本和平臺定價(jià)。一方面網(wǎng)約車司機(jī)可以拿到高額補(bǔ)貼從而獲得高收入，另一方面消費(fèi)者也可以拿到高額補(bǔ)貼和低價(jià)格、高品質(zhì)的服務(wù)，其結(jié)果是“黑車”市場一夜之間通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入了灰色地帶，而且還一下子擠壓了“黑車”市場野蠻生長所帶來的高價(jià)低服務(wù)的可能空間。