統(tǒng)與分的糾結

在網(wǎng)約車政策制定的過程中，還面臨著統(tǒng)與分的糾結。就是說，這一政策如何處理政策和管理的統(tǒng)一性與不同城市和地方的多樣性之間的關系？政策應更多體現(xiàn)在中央層面的規(guī)定，還是放權地方，讓地方根據(jù)自身情況和需要進行地方性的試驗？

自2015年以來，法律和經(jīng)濟學界的諸多專家都提議，應當由地方先行出臺改革方案，對網(wǎng)約車管理進行地方化的試驗。經(jīng)濟學家周其仁教授一直強調(diào)，網(wǎng)約車問題屬于城市管理方面的問題，是一個地方性事務，應當由城市來進行管理。這種觀點在學界具有相當?shù)钠毡樾?。網(wǎng)約車新規(guī)似乎在一定程度上考慮了這種意見，在多處規(guī)范中體現(xiàn)了放權于地方的思路，并且網(wǎng)約車新規(guī)第40條明確規(guī)定，地方可根據(jù)本辦法結合本地實際制定具體實施細則。

基于此，一些學者已經(jīng)指出，已有的網(wǎng)約車新規(guī)，需要依賴地方性的具體規(guī)定而得以有效的落地。落地，就要接地氣，就要根據(jù)不同地方的情況而進行差別化的、在地化的管理。毫無疑問，考慮到中國2800多個縣、區(qū)巨大的地域差異性，任何一項政策的落地，都必須給地方留出必要的空間，從而吸納、消化地方性需求。網(wǎng)約車新規(guī)在這方面的規(guī)定，留出了一定的“地方余量”，有助于接下來的政策實施階段地方在政策學習和實踐基礎上進行相應的政策微調(diào)。

但是，相關的擔憂也是有道理的。放權于地方的效果，取決于地方政府在整個行政系統(tǒng)中的地位、角色、目標追求，以及地方政府的規(guī)制能力和規(guī)制資源、技術的限制等因素。舉例來說，由于地方政府更多考慮本地和短期的利益和政績，地方權力的行使有可能與中央設定的方向貌合神離。網(wǎng)約車新規(guī)規(guī)定城市人民政府認為有必要“對網(wǎng)約車實行政府指導價”時，可以限制市場調(diào)節(jié)的作用。這一規(guī)定賦予城市政府非常寬泛的政策裁量權，但這種權力是否會被濫用，是否會被用于政府干預市場的“尚方寶劍”？這些擔憂反映了長期以來對地方性政府管理能力和視野的不信任，但卻不無道理。就算撇開地方政府管理路徑依賴的問題不說，一個更重要的擔憂是，地方政府的監(jiān)管部門是否具有足夠的能力和技術手段以實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代有效的監(jiān)管和執(zhí)法？

不難看出，面對新的情況，統(tǒng)還是分，這依然是個問題。這一問題在基于淘寶等平臺的管理中，其實早已出現(xiàn)，但遠沒有得到解決。比如，淘寶的注冊地在杭州，但基于平臺的交易主體遍布全世界，所以，就算由地方來管理，應當由哪個地方的政府部門來管理？如何進行遠程管理？由于在實際的監(jiān)管能力和信息采集處理方面，地方監(jiān)管部門并不具有“在場優(yōu)勢”。相反由于缺乏相應的資源和手段，地方往往處于劣勢，所以實踐中也存在另一種吁求，那就是應當由中央的監(jiān)管部門對基于平臺的交易進行統(tǒng)一的監(jiān)管和管理。在實踐中，已經(jīng)有了一些嘗試。如質(zhì)檢總局在杭州設立了機構對網(wǎng)購商品質(zhì)量進行監(jiān)督和執(zhí)法協(xié)調(diào)；正在制定中的《電子商務法》也在考慮是否需要將統(tǒng)一監(jiān)管模式作為一個重要的政策選項。

因此，雖然在憲政和整體的公共治理語境中，放權于地方是一個非常重要的趨勢和改革方向，但對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的管理而言，管理地方化以及由此帶來的管理碎片化，其實人為割裂了互聯(lián)網(wǎng)的空間開放和統(tǒng)一性，背離了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的跨地域性這一重要特征。管理地方化不利于共享經(jīng)濟的發(fā)展，也超出現(xiàn)階段地方管理的權能。例如，新規(guī)規(guī)定網(wǎng)約車車輛要獲得縣級出租車管理部門的運輸許可，那么，獲得A市許可后，可否在B市營業(yè)？同理，網(wǎng)約車司機獲得駕駛許可后，可否異地駕駛網(wǎng)約車？既然現(xiàn)在已放權縣級政府的部門來頒發(fā)許可，那么按照誰許可，誰監(jiān)管的原則，恐怕獲得許可的車輛和司機就只能在本地營業(yè)，否則許可部門實際上將很難進行跨管轄區(qū)域的監(jiān)管和執(zhí)法。地方化的管理以地域管轄權為基礎，而這與互聯(lián)網(wǎng)的空間開放性是無法匹配的。

超越監(jiān)管統(tǒng)與分的糾結，需要充分認識到互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的特點而設計新的監(jiān)管模式。將過去那種縱向的統(tǒng)與分的兩分法思維，轉(zhuǎn)化為橫向的政府——平臺結合思維，這實際上是一種橫向的合作監(jiān)管模式。這就是監(jiān)管部門與網(wǎng)絡平臺合作，對新業(yè)態(tài)領域的問題進行合作治理。網(wǎng)約車新規(guī)體現(xiàn)了“政府管平臺，平臺管車輛和駕駛員”的思路，但在具體規(guī)定層面，仍存在比較大的不足，表現(xiàn)為多級政府都要管平臺，而平臺管車輛和駕駛員的權與責并不清楚。在未來政策調(diào)整中，應當將設立統(tǒng)一監(jiān)管機構作為唯一的一個政策選項，由統(tǒng)一的監(jiān)管機構依托互聯(lián)網(wǎng)平臺公司對車輛和人員進行管理。

網(wǎng)約車新規(guī)所反映出來的種種改革糾結，表明這一改革將會是一個多階段的重復博弈。新規(guī)不是改革的結束，而是一個新的開始。11月1日，網(wǎng)約車新規(guī)將開始實施，我們將會發(fā)現(xiàn)，實踐展開的過程將提出更多的問題，這個過程是一個重要的“政策學習”（policy learning）過程。在學習中進一步感知糾結，化解糾結，不斷調(diào)整，但一路向前，這是我們對網(wǎng)約車改革的期待，也是對“互聯(lián)網(wǎng)+”時代所有公共政策制定過程的期待。

（作者為北京大學法學院教授、博導)

【參考文獻】

①周其仁：《網(wǎng)約車本就合法，但亦需管理規(guī)范》，新華網(wǎng)， 2016年8月15日。

責編/潘麗莉 宋睿宸（見習）

美編/王夢雅（見習） 于珊

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