【摘要】我國社會組織的類型和性質(zhì)復(fù)雜，而法律保障不足又使得社會組織難以成為社會治理的主體，難以真正發(fā)揮作用。解決社會組織的發(fā)展問題，首要解決的是社會組織的法律地位問題。通過改革現(xiàn)有管理體制，完善法人制度，保障社會組織的獨立性，為社會組織創(chuàng)造更為寬松的法律環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】  社會組織   非營利  合法性  法律地位       

【中圖分類號】D90        【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）提出要發(fā)揮社會組織在法治社會建設(shè)中的作用，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，確立社會組織的法律地位就成為了一項迫切而重要的議題。

我國社會組織的概念界定及立法層面的法律地位

社會組織在國內(nèi)外理論界的概念極不統(tǒng)一，常用的有非營利組織、非政府組織、第三部門、公益組織等等。而在我國，這類組織又有著另外的稱謂，最初使用的是“社會團(tuán)體”一詞，隨后出現(xiàn)了“民辦非企業(yè)單位”這一新類型，而后民政部在一些規(guī)章中又使用了“民間組織”這一名稱。目前，較多采用“社會組織”一詞，這不僅被官方正式使用，而且對我國大眾而言也易于理解和接受。關(guān)于這類組織的共性問題，萊斯特·M·薩拉蒙提出的“組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性”特征目前得到了較為普遍的認(rèn)同。有學(xué)者提出套用這五個特征界定中國的社會組織，雖然存在與現(xiàn)實脫節(jié)的問題，如社會組織的“自治性”不足、對民辦非企業(yè)一律要求“非營利”不符合國情，但恰恰是現(xiàn)有的制度環(huán)境限制了我國社會組織的發(fā)展，這些標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)是我國社會組織成熟化發(fā)展的方向，也應(yīng)是認(rèn)定社會組織的標(biāo)準(zhǔn)。

我國的社會組織大致分為以下幾類：一、社會團(tuán)體。其中，有兩類免于登記的團(tuán)體不屬于我們討論的范疇，一是各民主黨派和共青團(tuán)等存在于政治領(lǐng)域的政黨組織。二是單位內(nèi)部團(tuán)體，這類團(tuán)體是為了滿足單位內(nèi)部成員興趣愛好成立的，主要在單位內(nèi)部活動。二、基金會。由于《基金會管理辦法》將基金會定義為社會團(tuán)體法人，因此傳統(tǒng)上基金會是被歸入社會團(tuán)體這一類別中的，這主要也是因為我國法人制度中不存在財團(tuán)法人這一類型，但這一定位顯然不符合基金會應(yīng)有的法律屬性。三、民辦非企業(yè)單位。我國傳統(tǒng)的事業(yè)單位是國有性質(zhì)，當(dāng)出現(xiàn)了“民辦”力量參與社會公共事業(yè)服務(wù)時，只好創(chuàng)設(shè)了這種獨具“中國特色”的組織形式，但這種以資金來源的性質(zhì)區(qū)分主體的法律性質(zhì)顯然不具有合理性。四、事業(yè)單位。事業(yè)單位原本是計劃經(jīng)濟(jì)下按所有制標(biāo)準(zhǔn)劃分的一類組織，實行市場經(jīng)濟(jì)后，經(jīng)過改革，事業(yè)單位在性質(zhì)和職能上有了很大的差別，有行使行政職權(quán)的，有營利性的也有非營利性的。既然事業(yè)單位中出現(xiàn)了不同性質(zhì)的組織，事業(yè)單位這一類別就不應(yīng)再獨立存在，應(yīng)通過進(jìn)一步改革厘清這些組織應(yīng)有的法律地位。

我國社會組織的實然法律狀態(tài)

根據(jù)有關(guān)實證研究的調(diào)查結(jié)果顯示，正式登記的社會組織數(shù)量大約只占社會組織實際數(shù)量的10%左右，也就是說現(xiàn)實中存在著遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出登記在冊數(shù)字的社會組織。那么，那些未登記的社會組織處于一種怎樣的法律狀態(tài)呢？現(xiàn)實中有以下幾種情況：第一種屬于《取締非法民間組織暫行辦法》規(guī)定的非法組織，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)是要被取締的。第二種是因無法在民政部門登記而采取曲線救國策略的社會組織，有的通過登記為企業(yè)法人取得法律資格，如環(huán)保組織“地球村”；有的通過掛靠取得合法身份，如掛靠在中國文化書院下的環(huán)保組織“自然之友”。第三種是介于合法與非法之間的社會組織，這主要是由于規(guī)定本身的不確定性造成的，例如大量農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會雖然沒有登記，但并沒有被民政部門當(dāng)作“非法組織”，但這種游走在灰色地帶的社會組織也談不上什么法律地位。

大量社會組織會處于不具有合法地位的法律困境中，是由于我國對社會組織實施嚴(yán)苛的管理體制造成的。這種管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理”，即社會組織都?xì)w口民政部門統(tǒng)一登記，但登記之前必須找到業(yè)務(wù)主管部門，接受兩者的雙重審查和管理，而且登記的條件也較高。如此高的準(zhǔn)入壁壘導(dǎo)致大量的社會組織，尤其是民間“草根”組織根本無法滿足登記條件。

我國社會組織的應(yīng)然法律地位

針對目前我國社會組織法律地位不明確、獨立性差的現(xiàn)狀，可以從以下幾方面著手確立社會組織應(yīng)有的法律地位。

統(tǒng)一社會組織立法，進(jìn)行分類管理。國外立法規(guī)制模式大致有兩種，一種是通過統(tǒng)一立法進(jìn)行規(guī)范，如日本有專門的《非營利組織法》；另一種是沒有專門立法，如德國、臺灣地區(qū)是通過民法典調(diào)整，美國是通過稅法的稅收優(yōu)惠進(jìn)行分類管理。鑒于我國社會組織發(fā)展尚不成熟，加之我國還未出臺民法典，因此可考慮選擇統(tǒng)一立法的模式，制定一部《社會組織法》。在統(tǒng)一立法的前提下細(xì)化其類別，以利于分類管理。我國現(xiàn)行的分類缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是民辦非企業(yè)單位，并非一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍?，其邊界非常模糊，增加了認(rèn)定的困難。在基本分類上，可以借鑒國際上比較通行的標(biāo)準(zhǔn)，即將社會組織分為公益型與互益型兩類，這種區(qū)分主要有利于稅收優(yōu)惠政策的實施，公益型組織經(jīng)過申請可以獲得更多的稅收優(yōu)惠。

完善法人制度。大陸法系在私法領(lǐng)域?qū)Ψㄈ瞬扇〉氖巧鐖F(tuán)法人和財團(tuán)法人的二分法，民法上的非營利組織以財團(tuán)法人為主要形式。而我國的法人制度由1986年的《民法通則》所確立，還殘留了計劃經(jīng)濟(jì)時代按所有制劃分法人的傾向，機關(guān)法人、社會團(tuán)體法人、事業(yè)單位法人和企業(yè)法人分類缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，并且隨著新型社會組織的不斷出現(xiàn)，已經(jīng)無法涵蓋現(xiàn)實中的各類法人組織。我國目前正處于制訂民法典的攻堅時期，從各種建議稿中可以看到均對我國法人制度進(jìn)行了重構(gòu)，大多借鑒了大陸法系民法典關(guān)于社團(tuán)法人和財團(tuán)法人的分類。而在最新的《民法總則草案》中，確立了營利性法人和非營利性法人的分類，在非營利性法人中又分為事業(yè)單位法人、社會團(tuán)體法人、捐助法人和機關(guān)法人四類。在這一立法契機下，可以探索和推動我國法人制度的完善，確立合理的法人制度框架，使得社會組織可依不同性質(zhì)歸入不同的法人類別，從而在法律上找到容身之處。

改革社會組織的登記管理體制。對社會組織采取嚴(yán)格的審批登記制度是意圖通過簡單的門檻限制實現(xiàn)對社會組織的控制，不僅達(dá)不到有效控制的目的，反而造成在法律監(jiān)管上的嚴(yán)重缺位，以變相登記方式或非法狀態(tài)存在的社會組織成為實際的主體，管理機關(guān)對大量“非法”的社會組織根本沒有能力全部取締。這種管理模式既阻礙了社會組織的發(fā)展，也喪失了對社會組織的管理。與我國的高門檻相比，在社會組織較發(fā)達(dá)的國家都具有寬松的法律環(huán)境，更注重的不是登記環(huán)節(jié)，而是日?；顒拥姆杀O(jiān)督。對此，我們可以在借鑒國外登記制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際情況采取循序漸進(jìn)的方式，降低門檻、放寬入口，并降低注冊條件。進(jìn)一步細(xì)化管理，針對不同類型的社會組織采取不同的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，形成較為合理的社會組織管理體制。

保障社會組織的獨立自治。保障社會組織的獨立自治需要正確處理政府與社會組織的關(guān)系。在傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”觀念中，政府與社會組織是支配關(guān)系，社會組織的活動空間很??；而現(xiàn)代“治理”理論提倡多元化的公共治理，社會組織也是重要的社會治理主體，政府應(yīng)與之構(gòu)建良好的合作關(guān)系。在我國，要實現(xiàn)社會組織的獨立自治，必須推進(jìn)社會組織的去行政化改革，因為我國的社會組織具有濃厚的行政化色彩。一方面，我國有相當(dāng)一部分社會組織最初就是脫胎于政府職能部門或由政府直接建立的，它們既受制于政府又依賴于政府，欠缺獨立人格；另一方面，出身草根的民間社會組織，政府對其壓制有余卻支持不足，很難發(fā)展壯大為一支獨立的社會力量。面對這種情況，可以通過社會組織法界定政府管理部門的管轄范圍，規(guī)定社會組織的權(quán)利、義務(wù)；制約政府機關(guān)對社會組織事務(wù)的隨意干涉，完善政府非法干預(yù)的司法救濟(jì)途徑，從法律上約束政府的過度干預(yù)。

（作者單位：紹興文理學(xué)院元培學(xué)院）

【注：本文系2017年度浙江省社科聯(lián)研究課題“社會治理視閾下浙江民間環(huán)保組織參與環(huán)境治理的法律保障機制研究”（項目編號：2017B02）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①王鶯樺：《社會組織法律地位探析》，《學(xué)理論》，2014年第9期。

責(zé)編/周曉燕   劉芋藝（見習(xí)）   美編/于珊    王夢雅(見習(xí))

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