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軟法在社會公益組織中的“柔性”作用

核心提示: 社會公益組織發(fā)展步入了快速發(fā)展期,但是曝光于各媒體的一系列丑聞事件,卻使公益組織發(fā)展陷入困境,不利于公益事業(yè)的健康發(fā)展。因此,應(yīng)從軟法視角明確社會公益組織發(fā)展方向,建立相關(guān)的制度,推動社會公益組織健康發(fā)展,提高我國公益事業(yè)發(fā)展水平。

【摘要】社會公益組織發(fā)展步入了快速發(fā)展期,但是曝光于各媒體的一系列丑聞事件,卻使公益組織發(fā)展陷入困境,不利于公益事業(yè)的健康發(fā)展。因此,應(yīng)從軟法視角明確社會公益組織發(fā)展方向,建立相關(guān)的制度,推動社會公益組織健康發(fā)展,提高我國公益事業(yè)發(fā)展水平。

【關(guān)鍵詞】軟法 社會公益組織 制度

【中圖分類號】DF127       【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國社會公益事業(yè)在媒體推動下,發(fā)展步入“黃金期”,尤其是伴隨媒體力量的不斷進(jìn)步,社會公益、熱點(diǎn)事件在實(shí)現(xiàn)向大眾傳播的同時(shí),也讓社會公益組織贏得了社會力量的廣泛支持。但是見諸媒體的各類有關(guān)社會公益組織的丑聞事件,卻給公益事業(yè)蒙上了陰影。同時(shí),伴隨社會公共治理的發(fā)展,純粹運(yùn)用硬法來治理,難以獲得好的治理效果,而應(yīng)嘗試引入軟法,彌補(bǔ)硬法的缺陷,提高了社會自治能力,開創(chuàng)社會公益組織的法治化建設(shè)新常態(tài)。

軟法有助于提升社會公益組織自治能力

現(xiàn)代公共治理模式強(qiáng)調(diào)對國家、社會之間的關(guān)系進(jìn)行解構(gòu),注重社會的自治能力。政府鼓勵涉及利害關(guān)系的人員積極參與到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等全面治理范疇中,并對其予以支持。在治理的進(jìn)程中,政府與非政府組織需要彼此優(yōu)勢互補(bǔ),構(gòu)建友好合作的關(guān)系。在開展社會治理的過程中,硬法不僅程序制定嚴(yán)格,而且耗費(fèi)時(shí)間長,要件也極為繁瑣。相對而言,軟法在制定與修改的進(jìn)程中,是動態(tài)循環(huán)的過程,尤其是軟法所展示的協(xié)商性,讓其更具有自我調(diào)節(jié)能力。軟法是指那些不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范。如法律、法規(guī)、規(guī)章中沒有明確法律責(zé)任的條款;執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規(guī)則、原則;行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體規(guī)范其本身的組織和活動及組織成員行為的章程、規(guī)則、原則等。在我國社會公益組織發(fā)展的過程中,出現(xiàn)了一些問題,發(fā)展陷入尷尬境地,如果依靠硬法在較短時(shí)間內(nèi)不能有效解決這些問題,而借助軟法,對社會公益組織治理方面的問題提出處置決策,將提升社會公益組織自治力,推動社會公益組織健康發(fā)展。

社會公益組織本質(zhì)是組織成員在自愿的情況下,通過社會自發(fā)開展公共產(chǎn)品的提供。社會公益組織能有效幫助政府科學(xué)分配服務(wù)資源,調(diào)節(jié)社會成員享有的公共服務(wù)資源。也就是說,政府與公益組織之間,是在強(qiáng)調(diào)獨(dú)立、平等的基礎(chǔ)上開展合作,讓雙方發(fā)揮最大效用,實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值,確保政府、社會公益組織利益實(shí)現(xiàn)最大化。但從當(dāng)前的實(shí)際情況來看,社會公益組織與政府的地位依舊未平等,當(dāng)前的政體改革也并未再次界定兩者之間的關(guān)系。因此,嘗試從軟法的視角來看待社會公益組織定位問題,將有助于開創(chuàng)社會公益組織治理的新路徑。

軟法規(guī)制社會公益組織的未來導(dǎo)向

將媒體監(jiān)督機(jī)制引入正軌。媒體監(jiān)督是公眾監(jiān)督的重要形式,對社會公益組織治理發(fā)揮了監(jiān)督作用,也有利于推動社會公益組織發(fā)展改革,尤其是以政府為主導(dǎo)組織的自我完善。但是,媒體監(jiān)督本身也存在諸多不足。譬如,個別媒體本身也是為了簡單迎合消費(fèi)階層。在進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期,媒體成為社會利益的重要單元,其也考慮經(jīng)濟(jì)利益,在對所代表的公共利益開展輿論監(jiān)督的同時(shí),也開展自我推銷,提高知名度。但這往往容易出現(xiàn)炒作新聞事實(shí),尤其是關(guān)注一些社會公益組織發(fā)展的丑聞事件。應(yīng)設(shè)計(jì)出一種機(jī)制,讓媒體監(jiān)督能持續(xù)客觀對社會公益組織開展監(jiān)督,大大提升媒體公信力和傳媒形象,獲得好的監(jiān)督效果。

引導(dǎo)捐贈者行使監(jiān)督權(quán)。捐贈者是社會公益組織資金的主要來源,對其資金流向享有監(jiān)督權(quán)利,這在我國頒布的《公益事業(yè)捐贈法》中進(jìn)行了明確規(guī)定。但是在實(shí)際生活中,捐贈者并沒有真正關(guān)心社會公益組織如何去使用捐贈款。從行為動機(jī)理論看,捐贈者并不關(guān)注捐贈結(jié)果,純粹意義上的道德利他者并不過分關(guān)注付出。而從捐贈者本人來看,其期待精神利益在捐贈完成后就已經(jīng)實(shí)現(xiàn),具體的經(jīng)濟(jì)利益并不去強(qiáng)調(diào)取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。從上面的論述可知,大部分的人并不去行使個體監(jiān)督權(quán)。因此,引導(dǎo)捐贈者行使監(jiān)督權(quán),去期待其可獲得的現(xiàn)實(shí)利益。

完善政府的監(jiān)管。在對社會公益組織進(jìn)行監(jiān)管的過程中,政府作為強(qiáng)有力的保障方,需要履行監(jiān)管義務(wù),但是由于監(jiān)管的權(quán)責(zé)在分配上存在不明確、立法滯后以及利益勾結(jié)等多個方面的原因,政府監(jiān)管部門并未真正發(fā)揮其監(jiān)管作用,特別是監(jiān)管部門考慮到高昂的監(jiān)管成本,降低了對社會公益組織監(jiān)管的積極性??紤]到硬法制度下,政府監(jiān)管部門之間存在不協(xié)作,不承擔(dān)責(zé)任的情況,這就需要引入軟法,強(qiáng)調(diào)其自律屬性與協(xié)商機(jī)制,讓政府監(jiān)管部門之間更好開展合作,發(fā)揮監(jiān)管自律性,有效降低監(jiān)管成本。

軟法規(guī)制社會公益組織的制度思考

社會公益組織軟法應(yīng)在立法機(jī)關(guān)備案,將“軟法”列入法治范疇。社會公益組織的軟法不僅是實(shí)現(xiàn)自治的重要依據(jù),也是可以借鑒與利用的重要立法資源。社會公益組織制定的軟法中,包含普遍性規(guī)定,尤其是該行業(yè)被大多數(shù)的社會公益組織認(rèn)同的慣例,可以漸漸轉(zhuǎn)化成法律法規(guī)。在當(dāng)前的社會公益組織管理體制中,社會公益組織軟法需經(jīng)主管部門審核,并且報(bào)社會公益組織登記,管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。但實(shí)際上,業(yè)務(wù)主管以及登記單位,并不會去關(guān)注軟法的運(yùn)作,更多關(guān)注資金流向、業(yè)務(wù)開展情況。為此,需要將社會公益組織軟法交由人大給出修訂意見,確保立法機(jī)關(guān)能掌握社會公益組織開展服務(wù)的具體情形,掌握對社會公益組織治理中出現(xiàn)的法律問題。其次,將“軟法”列入法治范疇。在科學(xué)處置軟法和硬法的關(guān)系上,可以借助國家層面的法律對其進(jìn)行規(guī)制,特別是社會公益組織在今后的管理中,具體的細(xì)節(jié)需要社會公益組織通過行業(yè)規(guī)范、自治章程以及行會守則等加以規(guī)制。

構(gòu)建社會公益組織治理的民主機(jī)制。社會公益組織在實(shí)施軟法治理的過程中,要倡導(dǎo)民主機(jī)制,也就是強(qiáng)調(diào)通過廣泛的參與、全面的溝通以及信息的公開來形成合意。尤其是在政府主導(dǎo)的公益組織制定的軟法,其信息應(yīng)該對所有社會公益組織開放,通過代表座談會等形式,廣泛征求各個方面的意見建議,確保利益表達(dá)的充分性,充分考慮各方利益,體現(xiàn)社會公益組織的意志。因此,構(gòu)建社會公益組織治理的民主機(jī)制,有助于提高軟法的實(shí)效性。

制定內(nèi)部審計(jì)制度,引入評估機(jī)制。和政府推行的外部審計(jì)存在一定差異,社會公益組織內(nèi)部審計(jì),雖然實(shí)效性不強(qiáng),但是由于更富有專業(yè)性與針對性,能對外部審計(jì)起到很好的補(bǔ)充作用。尤其是對規(guī)模小的社會公益組織可以借助通行的社會公益組織內(nèi)部審計(jì)制度,對其進(jìn)行審計(jì),起到很好的指導(dǎo)作用。對于“紅十字”等官方組織,可以嘗試由官方牽頭,制定審計(jì)制度。同時(shí),對于中小型公益組織來講,也可以由官方組織審計(jì),重點(diǎn)是從軟法的實(shí)際出發(fā),對審計(jì)工作提供全面的指導(dǎo)與幫助,給予積極配合,確保審計(jì)工作順利完成。其次,引入評估機(jī)制。評估機(jī)制是對備案的社會公益組織展開第三方的評估與監(jiān)管,判斷其是否具有公益屬性,然后將認(rèn)證報(bào)告提交民政部門,有助于全面推進(jìn)社會公益組織登記制。從監(jiān)管的視角來看,作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),通過和社交媒體的合作,定期對社會公益組織開展審計(jì),這一靈活監(jiān)管方式,在全面降低監(jiān)管成本的同時(shí),也全面提升了外部監(jiān)管的主動性。

(作者單位:銅仁學(xué)院社會發(fā)展學(xué)院)

【注:本文系貴州省教育廳人文社科課題“社會組織參與扶貧的法律規(guī)制研究——以貴州精準(zhǔn)扶貧為例”(項(xiàng)目編號:2016 zc131)研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①王東楠:《軟法視角下的社會公益組織治理》,《北京交通大學(xué)碩士學(xué)位論文》,2015年。

②周秋光、彭順勇:《慈善公益組織治理能力現(xiàn)代化的思考:公信力建設(shè)的視角》,《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2014年第6期。

③黃曉春:《當(dāng)代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》,《中國社會科學(xué)》,2015年第9期。

④吳津、毛力熊:《公益組織培育新機(jī)制——公益組織孵化器研究》,《蘭州學(xué)刊》,2011年第6期。

責(zé)編/高驪  肖晗題(見習(xí))    美編/于珊  王夢雅(見習(xí))

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[責(zé)任編輯:張寒]
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