【摘要】分稅制改革后，為支持地方經濟發(fā)展，我國地方政府形成了投融資制度。在此制度支持下，地方政府才得以快速推進城鎮(zhèn)化建設。但這一制度在推進地方進行基礎設施建設的同時，也存在諸多風險因素，而且由于主體的特殊性，一旦風險發(fā)生，便危及當地政府、商業(yè)銀行等的正常運轉，甚至是引發(fā)財政金融風險。

【關鍵詞】地方政府  融資  風險  控制

【中圖分類號】F811.2    【文獻標識碼】A

地方政府投融資平臺是由地方政府主導成立的以融資為目的的獨立法人公司，主要目的是為了進行地方基礎設施建設和公共事業(yè)建設，主要表現(xiàn)為地方的各類城建開發(fā)公司、城建投資公司以及城建資產公司。盡管這類公司也具有獨立法人性質，但與一般投融資主體相比，這類公司擁有政府背景，一般能夠獲得財政擔保，政治屬性濃厚。目前我國的地方政府融資正處于控制調整階段。在全球性金融危機背景下，我國的地方政府融資平臺獲得快速發(fā)展，但過高的負債規(guī)模意味著巨大的財政風險與債務風險。

地方政府融資平臺蘊含的主要風險分析

2015年，中國社科院發(fā)布了國家資產負債報告，內容顯示，截至2014年末，我國地方政府總負債30.28萬億元，地方融資平臺借債占較大比重。這其中有政府需要直接償還的債務，也有地方政府負責擔保以及救助性的債務。從數據來看，地方政府融資平臺的風險還處于可控范圍，但也存在風險隱患。

運營風險。地方政府建設融資平臺的最初目的是為了支持地方基礎設施建設，這些建設項目一般都是公益性的或者半經營性的，這也意味著項目建成之后，地方政府難以獲得穩(wěn)定的收益來還款，那么地方政府的融資平臺本身便面臨運營風險。而且一般來說，地方基礎設施建設都需要高額的前期資金投入，融資平臺大都是向商業(yè)銀行申請數額較大的貸款融資，這種項目的高投入也加劇了融資平臺的運營風險。

債務風險。目前，我國地方政府融資平臺數量多，而且融資規(guī)模巨大，他們的融資渠道大都是商業(yè)銀行的貸款。我國大部分地方政府融資平臺都背負著巨額債務，這主要有兩個方面的原因：一是1994年分稅制改革之后，地方政府事權增多而財權減少，這導致地方政府沒有足夠的資金進行地方建設，只能通過投融資平臺來獲取更多建設資金支持；二是當前我國地方政府官員的政績考核指標以GDP增長速度為主，這驅使地方官員通過承建大工程來拉動地方經濟增長，而這些工程建設無疑也需要投入巨額資金，這又刺激地方政府融資平臺大規(guī)模借債，但由于這些項目工程往往是半經營性或公益性的，融資平臺很難在項目建成后獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流收益，因此無力償還貸款，這便產生債務風險。

財政風險。政府融資所面臨的財政風險實際上是來自地方融資平臺的債務風險，因為在政府融資平臺的運作過程中，政府被默認為融資平臺的擔保者，一旦融資平臺無法償還債務，地方政府便需要使用地方財政收入來償還債務，這可能催生財政風險。因此也可以說，地方政府的財政風險很大程度上是由地方政府融資平臺的債務風險決定的。目前，我國地方政府融資平臺都有較高的負債，這提升了地方政府財政風險。

地方政府融資的風險控制

政府宏觀層面舉措。首先，政府要厘清與市場的關系。國家發(fā)改委在2014年下發(fā)的《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中明確提出，要將政府融資職能從融資平臺剝離，地方政府融資平臺在性質上為獨立公司，政府不應過度干預，而應使之遵循市場發(fā)展規(guī)律。具體來說，對于有收益的經營項目，地方政府不應干預地方政府融資平臺；純公益項目不應由地方融資平臺運營，而應交由地方政府；對于那些有一定收益的公益項目，融資平臺可與政府合作，前者負責資金籌措償還，后者可給予一定補貼和優(yōu)惠政策。

其次，政府要建立債務預警機制。這主要包括兩個層面，一是國家需要建立一套預警機制來監(jiān)測全國地方政府融資平臺的財務狀況，并設計風險預警系統(tǒng)，當數據到達風險臨界點時便自動發(fā)出警報；二是地方政府融資平臺本身要建立自我風險防控體制，對自身運營的項目質量、現(xiàn)金流持續(xù)性、負債管理等進行監(jiān)測，并定期做出風險評估，以降低平臺運營風險。

再次，地方政府融資平臺作為獨立的公司，應建立財務信息披露制度，及時公布公司的財務信息，這樣公眾才能夠了解地方政府融資平臺的運營信息，了解項目的經營情況、資金流向、負債等信息，這不僅是對地方政府融資平臺的監(jiān)督，也能讓融資平臺在社會樹立良好形象，從而吸引民間資本進入。

最后，要成立項目退出機制，實現(xiàn)資本投資的可進可出。在市場經濟中，資本具有逐利性，當項目能夠獲得收益時，大量資本涌入其中，而當投資者從運營中獲取一定利益后，便會將資本退出并尋求新的投資項目。地方政府融資平臺作為市場主體，其應遵循市場規(guī)則，在吸納社會資本的同時，也應允許資本退出，如應允許社會資本通過股權轉讓、轉售等方式撤出資本。通過退出機制建設可以讓地方政府融資平臺獲取更多社會資本的好感，進而吸引社會資本提升融資平臺的活力。

政府融資平臺微觀層面舉措。首先，要對現(xiàn)有融資平臺進行整改。根據有關資料顯示，我國發(fā)改委、銀監(jiān)會、央行統(tǒng)計的地方政府融資平臺數量差距較大，有的統(tǒng)計結果顯示2000多家，而有的統(tǒng)計則過萬，由此可見，我國地方政府融資平臺管理較為混亂。要想降低融資平臺風險，便要掌握我國地方政府融資平臺的真實狀況，對那些空殼融資平臺進行清理，而涉嫌違規(guī)的平臺應限期整改，使之合規(guī)運營。同時，政府應鼓勵那些資產少、規(guī)模小且收益不多的融資平臺進行整合，以產生規(guī)模效應，提升資源使用效率。

其次，要優(yōu)化政府融資平臺的注入資本。地方政府平臺注冊資本造假、資產較少造成了管理的混亂，也為融資平臺本身發(fā)展埋下隱患，為此可以要求地方政府融資平臺重新注入資本，并進行嚴格審查，確保資本注入的真實性。要優(yōu)化地方政府融資平臺注入資本，政府可以適度將一些資產質量優(yōu)、流動性好的項目資源撥給地方融資平臺，這樣其能夠獲得穩(wěn)定的資金來源，為其持續(xù)健康發(fā)展提供保障，也能夠提升平臺抵御風險的能力。

再次，應改革地方政府融資平臺內部治理結構。地方政府融資平臺由于其性質的特殊性，它的管理層一般由政府人員兼任，這導致平臺內部管理責任不明。而且由于有政府財政擔保，這類融資平臺更容易獲得銀行貸款，而忽視平臺本身的經營狀況，這很容易造成平臺經營風險。為此，地方政府融資平臺必須改變內部的治理結構，政府人員應逐步退出融資平臺的內部管理，將之交由專業(yè)的公司管理人員運營，實現(xiàn)科學管理。在內部控制上，地方政府融資平臺的監(jiān)事會必須具備權威性和獨立性，能夠對平臺的真實運營情況進行審查，并提出管理建議，有效控制平臺運營風險。

最后，要加快地方政府融資平臺市場化建設，拓寬融資渠道。地方政府融資平臺由于有政府財政擔保而大量從銀行貸款，這導致它的資金來源單一，融資結構不平衡，這種運營方式不僅增加了融資平臺的風險，也對銀行造成系統(tǒng)性風險。要想化解這些風險，必然要拓寬地方政府融資平臺的融資渠道，改變過度依賴銀行的融資模式。地方政府融資平臺可通過發(fā)行債券來融資，降低融資成本，且債券償還周期長，也可控制風險。此外，上市也是地方政府融資平臺獲取大量資金的渠道之一，而且通過上市還能夠完善公司治理結構，也有益于平臺的風險控制。

（作者單位：中國石油大學（華東）經管學院）

【注：本文為東營市社科規(guī)劃項目（DYSK（2016）55）和中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目（15CX04038B）的階段性成果】

責編/王坤娜  孫垚（見習）    美編/楊玲玲