【摘要】城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，農(nóng)民離開(kāi)土地，失去了傳統(tǒng)的“職業(yè)”，生計(jì)面臨重重困境。在征地過(guò)程中必須逐步實(shí)現(xiàn)“等價(jià)征購(gòu)”，從而保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。除了采用貨幣補(bǔ)償外，還可根據(jù)實(shí)際情況和農(nóng)民意愿采用靈活多樣的征地補(bǔ)償方式。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 失地農(nóng)民 可持續(xù)生計(jì) 【中圖分類號(hào)】F327.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)民一旦失去土地，就失去了低成本的生活方式

首先，失地之后，農(nóng)民失去了永久性資產(chǎn)?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：“土地承包期內(nèi)，土地使用權(quán)歸屬農(nóng)民，土地使用權(quán)是農(nóng)民的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)可以受益、轉(zhuǎn)讓、繼承。”而且，中國(guó)政府強(qiáng)調(diào)土地承包期30年不變，這實(shí)際上是承認(rèn)了這樣一個(gè)事實(shí)：土地在未被征用的情況下，是農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)。對(duì)農(nóng)民而言，一旦失去土地，就失去了永久性的資產(chǎn)。

其次，失地之后，農(nóng)民失去了職業(yè)。農(nóng)民的勞動(dòng)對(duì)象是土地，土地為農(nóng)民提供了穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)，是農(nóng)業(yè)的“就業(yè)崗位”。目前，中國(guó)失地農(nóng)民普遍文化程度偏低。筆者在西部民族地區(qū)調(diào)查的455名失地農(nóng)民中，小學(xué)文化水平的占37.8%，大專及本科以上文化水平只占6.5%。另一方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有332人只會(huì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，占73%；有123人掌握非農(nóng)勞動(dòng)技能，占27%，這些人各有1-3種非農(nóng)勞動(dòng)技能，如水泥工技能、木工技能、電焊技能、釀酒技能等?？梢?jiàn)，失地農(nóng)民尋找其他工作的主動(dòng)性弱，失去土地就等于失去了職業(yè)。

再次，失地之后，失地農(nóng)民失去了基本保障。在農(nóng)村，土地除了提供一些物質(zhì)條件，還能夠?yàn)檗r(nóng)民的后代提供生活保障。只要有土地，農(nóng)民的溫飽就能解決。而且，農(nóng)村子女婚后要分開(kāi)居住，即分家。分家之后，子女對(duì)老年人的贍養(yǎng)辦法是“地隨人走”。顯然，在農(nóng)村，土地除經(jīng)濟(jì)功能外，還承擔(dān)著養(yǎng)老功能。另外，由于絕大多數(shù)失地農(nóng)民都將土地補(bǔ)償款用于建房、裝修房屋等一次性消費(fèi)，在這種情況下，即使政府用政策優(yōu)惠鼓勵(lì)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)以及長(zhǎng)期補(bǔ)償，但多數(shù)農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)原因無(wú)能為力。

最后，失地之后，農(nóng)民失去了低成本的生活方式。失地前，失地農(nóng)民口糧自給自足，余糧可賣，是一種成本較低的生活方式。而失地之后，失地農(nóng)民進(jìn)入城市，便進(jìn)入了“買一顆蔥都要付現(xiàn)錢”的貨幣生活方式。因此，65%的農(nóng)民認(rèn)為，失地后，生活成本上升，生活水平下降，出現(xiàn)了生計(jì)困難。

現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的不完善使失地農(nóng)民缺乏可持續(xù)的生計(jì)來(lái)源

第一，缺失土地所有權(quán)，失地農(nóng)民無(wú)法平等地獲得土地轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)價(jià)值?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“土地歸集體所有。”但是，到底哪一級(jí)、哪個(gè)組織才屬于法律意義上的“集體”，法律卻沒(méi)有明確規(guī)定。在利益博弈的過(guò)程中，農(nóng)民天然成為弱勢(shì)的一方，農(nóng)民的土地所有權(quán)成為“被虛置的沒(méi)有保障的所有權(quán)”。由于城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，國(guó)家可以對(duì)集體土地進(jìn)行強(qiáng)制征收，從而改變集體土地的用途。可見(jiàn)，農(nóng)民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力在土地使用方面是不對(duì)等的，農(nóng)民無(wú)法享有土地轉(zhuǎn)讓所帶來(lái)的市場(chǎng)價(jià)值。

第二，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的不完善使失地農(nóng)民缺乏可持續(xù)的生計(jì)來(lái)源。一方面，當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，對(duì)土地的需求急劇增加；另一方面，在“均衡價(jià)格”理論下，土地也是商品，土地需求的增加，必然導(dǎo)致土地價(jià)格的上漲。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地價(jià)格不斷上升，農(nóng)民能夠以較高的價(jià)格出售土地時(shí)，失地農(nóng)民的基本生計(jì)才可以得到保障。反之，相關(guān)部門在以明顯低于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的均衡價(jià)格征收土地時(shí)，就會(huì)影響失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。此外，一些政府通過(guò)“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用，忽視了土地的機(jī)會(huì)成本，沒(méi)有體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值和農(nóng)民失地后的長(zhǎng)期損失。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”。據(jù)此，在黔東南苗族侗族自治州，這種方法測(cè)算出來(lái)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，每畝田地補(bǔ)償款不到4萬(wàn)元，每畝土地補(bǔ)償款不到3萬(wàn)元，高達(dá)54%的被調(diào)查者對(duì)征地補(bǔ)償表示不滿意，83.7%的農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低或很低，難以維持失地后的生計(jì)。

第三，就業(yè)權(quán)益的缺失制約失地農(nóng)民獲得可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。首先是失地農(nóng)民并沒(méi)有隨著居住地的轉(zhuǎn)換而實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的身份轉(zhuǎn)換，仍然面臨差異化、歧視化的就業(yè)政策。其次是由于法律對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等方面規(guī)定的不完善，導(dǎo)致某些用人單位故意抬高“用工門檻”、不提供各類人身保險(xiǎn)等。再次是失地農(nóng)民基本上沒(méi)有參加過(guò)任何技能培訓(xùn)，他們很難在城市中找到一份合適的工作來(lái)滿足其生存與發(fā)展的需要。筆者調(diào)查中，認(rèn)為“找工作難”的失地農(nóng)民比例高達(dá)68%以上。

第四，社會(huì)保障待遇影響失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳納為主，政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。通過(guò)調(diào)查，有71.2%的失地農(nóng)民認(rèn)為新農(nóng)保的養(yǎng)老保障待遇水平較低，不能滿足已經(jīng)進(jìn)入城市居住的失地農(nóng)民的消費(fèi)水平。關(guān)于政府是否還為失地農(nóng)民提供其他社會(huì)保障項(xiàng)目的問(wèn)題，55.3%的失地農(nóng)民雖然說(shuō)有，但標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，難以解決失地農(nóng)民在城市生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，在征地過(guò)程中必須逐步實(shí)現(xiàn)“等價(jià)征購(gòu)”

一是完善征地補(bǔ)償機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)“等價(jià)征購(gòu)”。等價(jià)交換是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，關(guān)鍵是如何等價(jià)？馬克思的地租理論認(rèn)為，地租分為三大塊：絕對(duì)地租、級(jí)差地租和壟斷地租。其計(jì)算公式為：地價(jià)=地租額/利息率。地租越高，利率越低，地價(jià)就越高。比如：一畝地的地租額為800元，長(zhǎng)期存款利息率為4%，為了取得相當(dāng)于800元的地租額，一畝地的價(jià)格就為 800÷4%=20000元。這2萬(wàn)元就包括了絕對(duì)地租、級(jí)差地租和壟斷地租。而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大低于土地的市場(chǎng)價(jià)格。因此，在征地過(guò)程中必須逐步實(shí)現(xiàn)“等價(jià)征購(gòu)”，從而保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。

二是豐富征地補(bǔ)償?shù)姆绞?。除了采用貨幣補(bǔ)償外，還可根據(jù)實(shí)際情況和農(nóng)民意愿，采用靈活多樣的征地補(bǔ)償方式。比如：用地單位對(duì)失地農(nóng)民優(yōu)先錄用，或在就業(yè)方面進(jìn)行扶持；允許被征地農(nóng)民保留少量土地；可以采用“換地安置”的方式，重新把一塊新的土地安置給失地農(nóng)民；還可將土地使用權(quán)入股，參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合作開(kāi)發(fā)等，從而讓失去土地的農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。社會(huì)保障制度作為一種社會(huì)公共物品，理應(yīng)由政府無(wú)條件地向農(nóng)民提供。失地農(nóng)民理應(yīng)得到生存條件和生計(jì)保障的有效替代，使農(nóng)民失地后能夠享受與城市市民同等的國(guó)民待遇，并且享受各類社會(huì)保險(xiǎn)和福利待遇，以保障失地農(nóng)民生計(jì)和可持續(xù)發(fā)展。

四是突出區(qū)域特色，創(chuàng)新失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)制。首先要不斷創(chuàng)新職業(yè)培訓(xùn)模式，開(kāi)展形式多樣、富有實(shí)效的訂單培訓(xùn)、委托培訓(xùn)等與就業(yè)直接掛鉤的培訓(xùn)，指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)、工商企業(yè)等用人單位開(kāi)展適用性培訓(xùn)。其次要建立失地農(nóng)民專項(xiàng)培訓(xùn)基金，圍繞市場(chǎng)用人需求，結(jié)合失地農(nóng)民的年齡、性別、文化程度等，有針對(duì)性地開(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)。如針對(duì)黔東南地區(qū)的特點(diǎn)，可以開(kāi)設(shè)鄉(xiāng)村旅游人員培訓(xùn)、農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)人員培訓(xùn)、農(nóng)家客棧經(jīng)營(yíng)人員培訓(xùn)等。再次是因地制宜，不斷拓展失地農(nóng)民就業(yè)渠道。一方面實(shí)行當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。地方政府要出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)失地農(nóng)民到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就業(yè)，并積極吸引有經(jīng)驗(yàn)的外出務(wù)工人員回家創(chuàng)業(yè)。另一方面，鼓勵(lì)失地農(nóng)民外出務(wù)工。地方政府要積極加強(qiáng)與外界的溝通聯(lián)系，正確引導(dǎo)失地農(nóng)民外出務(wù)工。最后是城鎮(zhèn)就業(yè)體系應(yīng)覆蓋失地農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。

（作者單位分別為凱里學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黔東南州農(nóng)業(yè)委員會(huì))

【注：本文是貴州省科學(xué)技術(shù)基金課題“黔東南地區(qū)全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)中的失地農(nóng)民市民化權(quán)益的建立和保護(hù)研究”（課題編號(hào)：黔科合J字LKK[2013]21號(hào)）和凱里學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)重點(diǎn)扶持學(xué)科基金項(xiàng)目的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①楊昕、熊云：《我國(guó)失地農(nóng)民生計(jì)保障的現(xiàn)狀與對(duì)策研究》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2013年5月。

責(zé)編/張寒 美編/于珊

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