【摘要】信息公開的范圍是信息公開制度中的核心和焦點問題，直接反映出一個國家政府的透明度和法治建設狀況。信息公開的例外規(guī)則的完善路徑應當堅持“以公開為原則，不公開為例外”，以列舉形式對信息公開例外范圍進行界定。取消“三安全、一穩(wěn)定”。在信息公開例外裁量中確立公共利益衡量原則方能實現(xiàn)個案正義。
【關(guān)鍵詞】信息公開 例外 公共利益 法律沖突
【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A
信息公開的范圍是信息公開制度中的核心和焦點問題，直接反映出一個國家政府的透明度和法治建設狀況。信息公開中存在例外事項具有合理性和正當性。例外的事項并非越少越好，而是要科學劃定這個范圍。信息公開實踐中，行政機關(guān)在判斷信息是否屬于例外規(guī)則時所采用的認定標準不一，同一信息在不同地區(qū)有可能出現(xiàn)公開或者不公開兩種截然相反的結(jié)論。這既不符合我國法治統(tǒng)一原則，也不利于公民知情權(quán)的保障，必然對政府公信力和司法公信力造成影響。
我國政府信息公開例外規(guī)則之規(guī)范性分析
從規(guī)范性角度分析，目前《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)、中央部委及地方各省市有關(guān)信息公開的規(guī)定以及國務院辦公廳等文件構(gòu)成我國政府信息公開例外的規(guī)則體系。
《條例》。我國目前尚未制定《信息公開法》，《政府信息公開條例》位階上屬于行政法規(guī)，在政府信息公開制度體系中起著提綱挈領的作用。《條例》有關(guān)政府信息豁免公開的規(guī)定主要集中在第8條和第14條。第一章總則第8條規(guī)定了“三安全、一穩(wěn)定”。第二章公開的范圍的第14條第4款明確規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息不予公開，其中國家秘密為絕對豁免事項。
中辦、國辦文件。為了彌補信息公開立法的缺失，更好的推進信息公開工作，國辦及中辦自2007年至今陸續(xù)出臺一系列有關(guān)信息公開的文件。2016年，中辦和國辦頒布《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》，該意見提出要“建立政務公開負面清單，明確并細化不予公開的范圍，將公開后會危及國家安全、經(jīng)濟安全、公共安全、社會穩(wěn)定等方面的事項納入負面清單管理。”以負面清單的方式對“三安全、一穩(wěn)定”事項進行規(guī)范，是政府依法行政的具體體現(xiàn)，這也是政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措，有助于科學劃定不予公開的范圍。這些規(guī)定對于彌補立法缺失，解決我國信息公開實踐中面臨的問題具有重要意義。在信息公開實踐中，國務院辦公廳制定的文件具有一定的權(quán)威性和引導作用。
地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。我國信息公開立法呈現(xiàn)出地方立法先行的特點。早在2005年，廣東省率先制定《廣東省政務公開條例》，對信息公開進行立法。之后，許多省、市紛紛制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對政府信息例外規(guī)則加以規(guī)定。從省級層面看，全國共有26個省、自治區(qū)、直轄市以地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式對信息公開進行立法。
部委規(guī)章、規(guī)范性文件。我國實行條塊分割的管理體制，中央各部委的信息公開工作具有很強的專業(yè)性和行業(yè)性特點。如環(huán)境保護信息公開等；許多部委通過制定部門規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式對信息公開進行立法規(guī)范。大多數(shù)部委對信息公開例外規(guī)則予以規(guī)定，并且和《條例》的規(guī)定不一致，如《科技部政務公開工作管理辦法（試行）》。
政府信息公開例外規(guī)則的實踐檢視
信息公開立法存在法律沖突。法律沖突在現(xiàn)代立法中是客觀存在的，認識并識別法律沖突是尋求路徑解決法律沖突和進行法律適用的前提。我國信息公開立法中，中央部委及地方各級政府通過制定地方規(guī)章與規(guī)范性文件的形式對例外規(guī)則加以規(guī)定。由于信息公開有關(guān)立法數(shù)量較多，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間相互“打架”的沖突日益增多。具體表現(xiàn)在：
上、下位階法律規(guī)范之間的縱向沖突。從法理看，下位法不得在上位法沒有規(guī)定的前提下剝奪公民權(quán)利或者增加個人義務。在信息公開立法領域，上、下位階法律沖突主要體現(xiàn)在：一是《條例》中未對過程性信息、執(zhí)法信息等作出規(guī)定，而在地方政府規(guī)章中有14個對過程性信息予以規(guī)定，9個對執(zhí)法信息予以規(guī)定。這種與上位法規(guī)定的不一致、不協(xié)調(diào)實質(zhì)上為行政法律規(guī)范的沖突。二是《條例》將商業(yè)秘密和個人隱私作為“相對豁免”事項予以規(guī)定，而在中央政府部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，有的將商業(yè)秘密和個人隱私作為“絕對豁免”事項。
同一層級的法律規(guī)范間存在橫向沖突。依據(jù)《立法法》，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力。當前，處于同一位階的有關(guān)信息公開的規(guī)定不盡相同。
《條例》有關(guān)例外規(guī)則的規(guī)定存在缺失。經(jīng)過實踐的檢驗后，《條例》有關(guān)例外規(guī)則的規(guī)定存在缺失，主要表現(xiàn)在下述幾個方面：一是未明確規(guī)定“以公開為原則，以不公開為例外”原則。域外信息公開較為發(fā)達的國家一般都秉持最大限度公開理念，并明確規(guī)定“以公開為原則，以不公開為例外。”在該項原則的指導下，通過列舉的方式來界定豁免公開的范圍。我國《條例》也對不予公開的范圍予以列舉，只是沒有明確規(guī)定“以公開為原則，不公開為例外”的指導原則。二是《條例》有關(guān)政府信息公開范圍的規(guī)定過于粗疏，籠統(tǒng)，僅列舉了三類例外事項。其他信息比如過程性信息、內(nèi)部信息、執(zhí)法信息等是否豁免在《條例》中難覓蹤影。三是公共利益衡量的適用范圍過窄。從目前的立法情況來看，公共利益衡量的適用范圍明顯過窄。根據(jù)《條例》第14條第4款的內(nèi)容，對于涉及商業(yè)秘密和個人隱私的信息，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以予以公開。這一條款隱含了“公共利益測試”的原則性規(guī)定。四是“三安全、一穩(wěn)定”的含義模糊，適用范圍過于寬泛。該規(guī)定表現(xiàn)出較強的政治性和政策性，實踐中不易把握，實際上為行政機關(guān)變相擴大豁免公開的范圍提供了很大便利。
完善信息公開例外規(guī)則的路徑分析
明確“以公開為原則，不公開為例外”為基本原則。“以公開為原則，不公開為例外”應當作為信息公開法的基本原則，這一點是具有正當性的。首先，該原則有利于保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。“以公開為原則，不公開為例外”可以保障公民及時、最大化的獲取政府信息。其次，回應我國信息公開的實踐需要。信息公開工作在我國剛剛起步，應當有個逐漸發(fā)展的過程，需要多方面的長期努力。
采用列舉式明確信息公開例外的范圍。政府應遵循最大化公開理念，不斷擴大信息公開的范圍，并對例外范圍進行細化和嚴格限定。筆者建議我國盡早制定《信息公開法》，明確以下信息屬于可以不予公開的范圍：有關(guān)國家安全的信息（國家秘密）；商業(yè)秘密；個人信息；內(nèi)部信息；過程性信息；妨礙執(zhí)法信息；其他法律、法規(guī)規(guī)定免于公開的信息。其中，內(nèi)部管理信息豁免主要是基于行政效率考量，界定內(nèi)部信息的基本規(guī)則主要包括：應當屬于日常工作，與公共利益關(guān)系較??；效力僅限于內(nèi)部。過程性信息豁免公開的理由為坦誠交流、協(xié)商特權(quán)、社會穩(wěn)定，過程性信息應區(qū)別為事實性信息和意見性信息而加以不同規(guī)制；行政執(zhí)法信息豁免公開的考量因素包括妨礙行政執(zhí)法，威脅執(zhí)法人員及其他人員的人身安全，泄露執(zhí)法所采用的技術(shù)、方法，暴露信息獲取來源等。
取消“三安全、一穩(wěn)定”。筆者建議不將“三安全、一穩(wěn)定”納入例外范圍，主要基于以下考慮：“三安全、一穩(wěn)定”作為不確定法律概念，其內(nèi)涵和外延都不夠清晰。“三安全、一穩(wěn)定”如果作為例外規(guī)則，對法院的審判專業(yè)水平提出了更高的要求，增加了司法審查的難度。此外，國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定都屬于國家和社會領域影響重大的事項，具有明顯的政治性。如果某信息公開的后果嚴重，完全可以納入到國家秘密范圍之中。
擴大公共利益衡量的適用范圍。建議在立法中對公共利益衡量原則予以明確。原則上除了國家秘密之外，其他信息都應當進行公共利益衡量。除了在涉及商業(yè)秘密或者個人隱私時進行利益衡量，在內(nèi)部信息、過程性信息、妨礙執(zhí)法信息是否豁免公開的判斷中，也應當遵守公共利益衡量原則。
（作者單位：河北大學政法學院）
【注：本文系河北省社科基金《國家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實現(xiàn)路徑研究》（HB15FX046）的階段性成果】
責編/張蕾 蘇娜（見習） 美編/楊玲玲
