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BOT模式中的政府行為如何監(jiān)督

【摘要】近年來,政府為了緩解基礎建設融資難問題,紛紛采取BOT特許經營方式。政府在BOT模式中扮演私權主體角色,并且需要轉讓特許權,但政府與投資者所簽訂的特許經營協議涉及到公共利益,因此有必要對這一過程中的政府行為進行監(jiān)督。

【關鍵詞】BOT模式  政府行為  監(jiān)督    【中圖分類號】D926    【文獻標識碼】A  

BOT模式即“建設((Build)一擁有(Own)一轉讓(Transfer)”和“建設((Build)一經營(OPerate)一轉讓(Transfer)”模式。亞洲開發(fā)銀行將其定義為,經所在國特許,項目公司計劃和籌建基礎設施項目,并在一定時期內擁有項目的經營權,當特許權到期后,由國家來接收所有項目資產。簡單來說,在BOT模式中,政府與私人達成特許權協議,將基礎設施項目交由私人機構來建設、運營和收益,到協議期限后,這些項目便要移交給政府。通過BOT特許經營協議,政府更容易獲得基礎設施建設的融資,推動社會公共建設的進步,而私人資本也通過這一方式涉足社會公共基礎設施建設領域,成為一種新的投資方式。

在BOT模式中對政府行為進行監(jiān)督的必要性

BOT模式將私人資本引入社會公共基礎設施建設,解決了政府在公共產品和服務供給中資金不足的問題,從而為社會提供更為優(yōu)質的公共產品或服務。在BOT特許經營協議中,作為一方當事主體的政府是以民事主體參與協議,但同時它代表民眾處分公共財產,所以特許經營協議既有私的性質,又有公的性質,屬于公私混合的合同。政府在特許協議中性質的特殊性決定了它必須接受監(jiān)督。

首先,政府同時存在公共性與自利性。盡管政府應代表公共利益,但實際上政府內部會形成官僚集團自己的利益,最為典型的便是政府官員在任職內利用職權為自己謀取私利,這會導致政府的異化,產生尋租腐敗行為。而當政府啟用BOT模式后,政府能夠參與市場經濟,這讓政府內部謀取私利的行為更加隱蔽,而且由于BOT模式中另一方當事人也追求利益最大化,二者容易形成合謀,徹底忽視公共利益。

其次,政府目標與市場目標存在沖突。政府代表的是公共利益,所以它的行為目標追求公益,且關注公平,而市場追逐的是利潤,注重效率。市場期望在短期內利潤最大化,而政府則要具有長遠眼光,追求長期社會效益。政府目標與市場目標相沖突,而BOT特許經營模式中既有市場行為,也有政府行為,但由于信息不對稱或者其他不確定因素,項目公司的市場行為很可能會偏離甚至是違背政府行為目標,這容易使得這一模式出現異化,因此需要進行監(jiān)督。

BOT模式中政府行為監(jiān)督現狀

有關政府行為監(jiān)督的規(guī)定。我國目前并沒有一部專門法來規(guī)范BOT特許經營模式的各個環(huán)節(jié),但也有一些法律法規(guī)涉及到BOT模式中的政府行為監(jiān)督問題。

在BOT特許經營模式中,政府一般用招標方式確定項目承建方,我國的《招標投標法》中便有相關規(guī)定,要求招標投標雙方都要依法接受監(jiān)督,而行政監(jiān)督部門也要對投招標雙方的投招標活動進行監(jiān)督,對違法投招標行為進行依法查處。國務院對投招標監(jiān)督部門的具體職權進行劃分。在《招標投標法》的附則中提及公民的監(jiān)督權,規(guī)定投標人或者其他利害關系人認為投招標活動有違規(guī)之處,有權向招標人提出異議或者向相關監(jiān)督機構提出投訴。

與BOT特許經營模式最為相關的法規(guī)是我國住建部2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》,其中確定了我國BOT特許經營模式的監(jiān)督主體,規(guī)定我國的市政公用事業(yè)特許經營活動由國務院建設主管部門負責監(jiān)督,省自治區(qū)的建設主管部門主要負責本行政區(qū)內的公共事業(yè)特許經營活動監(jiān)督工作。辦法規(guī)定公眾對公共事業(yè)的特許經營有建議和知情的權利,并強調市、縣政府應建設相應的公眾參與機制,為公眾監(jiān)督公共事業(yè)特許監(jiān)督提供途徑。《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》還對特許經營過程中的違法違規(guī)行為進行了規(guī)定,如違法授予競標者特許經營權、濫用職權等,這些行為應受到相應處分或者依法追究其刑事責任。

對政府行為進行監(jiān)督存在的問題。首先,在BOT模式中過于依賴內部監(jiān)督,造成監(jiān)督不力。我國在有關BOT特許經營模式的法律法規(guī)中,更多強調的是監(jiān)督特許經營企業(yè)的行為,而忽視監(jiān)督政府行為。

其次,信息公開不足導致外部監(jiān)督缺失。信息公開是政府接受民眾監(jiān)督的前提,也是保障公民知情權的表現。但目前我國政府很少就BOT特許經營的信息進行公開,民眾自然無法對其進行有效監(jiān)督。

最后,公民缺少監(jiān)督平臺。不論是在憲法還是有關BOT特許經營的法律中,都有提及公民的監(jiān)督權,但在實踐中,公民缺乏行使監(jiān)督權的途徑。以深圳市為例,它制定了《深圳市公用事業(yè)特許經營條例》,其中規(guī)定特許經營項目需要就授權實施方案舉行聽證,但在深圳東西部公交整合方案中,并沒有舉行公開聽證會。在BOT模式中政府并沒有真正為公民監(jiān)督提供平臺和渠道,政府行為自然缺乏外部監(jiān)督,BOT特許經營中的公眾利益也難以獲得保障。

健全BOT特許經營協議中的政府行為監(jiān)督機制

缺乏對政府行為的監(jiān)督,為政府在BOT特許經營中出現尋租腐敗、隨意違約等行為提供了空間。所以,要真正讓BOT特許經營模式發(fā)揮其應有的作用,必須建立完善的政府行為監(jiān)督機制。

首先,要注重對政府行為進行外部監(jiān)督。目前我國BOT特許經營在監(jiān)督上側重于內部監(jiān)督,這意味著BOT特許經營的實施者與監(jiān)督者同處于一個系統(tǒng)之內,監(jiān)督權與決策權合二為一甚至是前者從屬于后者,這種監(jiān)督方式有利于決策的貫徹實施,但卻不利于發(fā)揮監(jiān)督效用。公眾與政府之間實質是委托人與代理人的關系,在BOT特許經營中政府所處分的特許經營權也屬于社會公眾共有財產,它是代表公眾行使處分權力,為此這種權力是需要受到公眾外部監(jiān)督的。

其次,要對BOT特許經營中的政府行為過程進行監(jiān)督。在BOT特許經營中,對政府行為的監(jiān)督主要包括訂立合同前的監(jiān)督、合同履行過程中的監(jiān)督。在這一過程中,權力機關、司法機關以及社會大眾都有權利對政府行為進行監(jiān)督。具體來說,主要有以下幾種監(jiān)督方式:一是信息公開,這是對政府進行監(jiān)督的前提和基礎,政府必須公開BOT特許經營中的相關信息,為公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件,與信息公開相配套的,政府還要建立起咨詢、投訴、處理機制,滿足大眾的知情權與監(jiān)督權;二是完善BOT特許經營中的聽證制度,規(guī)范聽證會程序,這是公眾行使監(jiān)督權利的重要途徑;三是可以成立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會,它應獨立于政府機構,由公眾代表與專家組成,能夠對BOT特許經營項目進行客觀、理性的評估,監(jiān)督政府行為,維護大眾利益,這也能提升政府行為外部監(jiān)督的專業(yè)性。

最后,要完善政府責任追究機制。BOT特許經營是一種特殊的市場活動,其中政府不僅要承擔民事責任,它還應對公眾承擔一定的政治責任。由于政府行為涉及公眾利益,所以在責任追究方式上可以引入公益訴訟制度。在公益訴訟中,起訴者可以是與案件本身無利害關系的公民個體或組織,這主要是為了彌補社會公共利益維護力量的不足。在BOT特許經營中引入公益訴訟制度,可以真正讓大眾監(jiān)督得到貫徹落實,起到維護大眾利益的作用,促使政府在BOT特許經營中規(guī)范自己的行為。

(作者單位:鄭州工程技術學院)

【注:本文為BOT項目融資的合同范式設計——以鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)為對象(15B790018)的階段性成果】

責編/王坤娜  孫垚(見習)    美編/楊玲玲

[責任編輯:張蕾]
標簽: 行為   監(jiān)督   模式   政府