【摘要】近年我國在海外追逃追贓領(lǐng)域取得了顯著成就,但在追回轉(zhuǎn)移至境外的犯罪所得資產(chǎn)方面則面臨諸多困難。為了深度打擊腐敗分子,有效預(yù)防、監(jiān)測、追繳轉(zhuǎn)移至境外的資產(chǎn),可在反洗錢監(jiān)測分析中心的基礎(chǔ)上,建構(gòu)一個由中國主導(dǎo)的高規(guī)格、獨立性、專業(yè)性的國際性資產(chǎn)登記信息共享機(jī)構(gòu),以此為契機(jī)擔(dān)負(fù)起國際反腐之大任。
【關(guān)鍵詞】海外追贓 資產(chǎn) 登記信息平臺
【中圖分類號】D264 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
黨的十八大以來,我國司法機(jī)關(guān)加大了對職務(wù)犯罪,尤其是貪污、受賄、挪用公款等犯罪的打擊力度。另一方面,自2014年7月公安機(jī)關(guān)展開“獵狐2014”專項行動以來,我國亦加大了海外追逃追贓工作的力度,并取得了顯著成就。但同時,我國的海外追逃追贓也存在一些困難,尤其在追回轉(zhuǎn)移到境外的犯罪所得資產(chǎn)方面,尚需探尋更加高效的解決對策。
追回轉(zhuǎn)移至境外犯罪所得資產(chǎn)面臨的困境
首先,犯罪所得資產(chǎn)線索發(fā)現(xiàn)難。目前,很多國家對轉(zhuǎn)移至境外的犯罪所得資產(chǎn)的監(jiān)測、調(diào)查、控制和追繳等能力都比較弱。資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)移掩蓋了貪污、賄賂、挪用公款等犯罪行為,為司法機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)犯罪、捕獲外逃的腐敗分子、追繳贓款設(shè)置了障礙,使得很多腐敗分子得以躲進(jìn)“避罪天堂”,繼續(xù)逍遙法外;而在實踐中,即便一些腐敗分子被遣送歸案,若其不如實招供,其犯罪所得資產(chǎn)仍難以追回,更難以對其準(zhǔn)確定罪量刑。
其次,犯罪所得資產(chǎn)性質(zhì)界定難。他國在與我國進(jìn)行追贓合作時,一般都要求我國出示相應(yīng)的證據(jù)材料,證明所指向的非法資產(chǎn)所有權(quán)屬于我國,且資產(chǎn)的非法性也須得到認(rèn)定。腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移的非法資產(chǎn)金額都比較巨大,基于贓款帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益,資產(chǎn)流入國都不愿意認(rèn)定資產(chǎn)為犯罪所得,更不愿意將已流入的巨額資產(chǎn)再退還我國。認(rèn)定資產(chǎn)所得性質(zhì)需要足夠的流入國法律認(rèn)可的證據(jù)支持。在法律關(guān)系上,還涉及資產(chǎn)的歸屬、交易等民商事法律關(guān)系,可能引起原所有權(quán)人、現(xiàn)占有人、第三人等主體的利益沖突。
再次,犯罪所得資產(chǎn)追回難。實踐中,腐敗分子往往交錯使用合法與非法渠道,通過多種方式組合以實現(xiàn)資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)移,由于信息渠道不暢、監(jiān)管力度不同,流入國也存在犯罪所得資產(chǎn)發(fā)現(xiàn)難、性質(zhì)界定困難等問題,因此單純依賴流入國事后的合作,犯罪所得資產(chǎn)很難追回。而且,有些國家基于對財產(chǎn)權(quán)的保護(hù),在凍結(jié)、扣押和沒收資產(chǎn)問題上都規(guī)定了相應(yīng)的條件、程序及證據(jù)標(biāo)準(zhǔn),而現(xiàn)行國際條約也強(qiáng)調(diào)有關(guān)國際合作需在資產(chǎn)流入國的“法律允許的范圍內(nèi)”進(jìn)行。這些做法與規(guī)定無疑加大了資產(chǎn)追回的難度。
最后,我國在國際打擊腐敗犯罪中話語權(quán)較弱。有效追逃腐敗分子,追繳轉(zhuǎn)移至境外的巨額資產(chǎn),需要與境外政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及國際金融機(jī)構(gòu)建立通暢的溝通、合作機(jī)制,才能真正掌握腐敗分子轉(zhuǎn)移至海外的資產(chǎn)情況并核查其合法性、完稅程度等。但就目前而言,我國在溝通、合作協(xié)調(diào)方面的話語權(quán)還有待強(qiáng)化,短期內(nèi)采取激進(jìn)追逃追贓的條件尚不夠成熟。
建立國際性資產(chǎn)登記信息平臺,破解海外追逃追贓困境
2004年4月7日,中國反洗錢監(jiān)測分析中心成立,為我國追蹤和調(diào)查腐敗分子轉(zhuǎn)移到境外的資產(chǎn)開辟了新途徑。其主要功能定位于洗錢預(yù)防,其監(jiān)測范圍限于各類金融機(jī)構(gòu),盡管其覆蓋范圍已延及博彩、彩票等行業(yè),但對于非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)測仍然有限。如此,腐敗分子在境外購買的價格昂貴的不動產(chǎn)和動產(chǎn)(如車輛等)就難以納入反洗錢監(jiān)測中心的監(jiān)測范圍,這無疑給準(zhǔn)確監(jiān)測腐敗分子的資產(chǎn)留下缺口,為日后追逃追贓增添了難度。鑒于此,在中國反洗錢監(jiān)測分析中心的基礎(chǔ)上,我國有必要組建一個高規(guī)格、獨立性、專業(yè)性的國際性資產(chǎn)登記信息共享機(jī)構(gòu)。
首先,國際性資產(chǎn)登記信息平臺中涉及的資產(chǎn)不僅僅限于金融性資產(chǎn)。聯(lián)合國《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》規(guī)定,資產(chǎn)即不論是有形或者無形資產(chǎn)、是動產(chǎn)還是不動產(chǎn)、不論以何種方式取得和以任何形式證明這種資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)或權(quán)益的法律文件或證書。可見,資產(chǎn)具有多樣性和寬廣性。從法律性質(zhì)來看,資產(chǎn)既包括非法資產(chǎn),也包括腐敗分子控制的合法資產(chǎn)。其次,從功能和職能上看,國際性資產(chǎn)信息登記平臺具有識別身份、記錄交易、共享登記信息等功能。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是:通過收集、分析、評估、披露資產(chǎn)信息,為追蹤、偵查、預(yù)防、監(jiān)測、防止資產(chǎn)非法轉(zhuǎn)移境外,追回轉(zhuǎn)移至境外的資產(chǎn),追逃腐敗分子提供助力。在財產(chǎn)歸屬與交易的登記方面,大多數(shù)國家都有比較完善的財產(chǎn)登記制度,對不動產(chǎn)、重要動產(chǎn)(如車輛、船舶等)、證劵、股權(quán)等資產(chǎn)的變動都進(jìn)行相應(yīng)的登記。例如,我國《物權(quán)法》對不動產(chǎn)物權(quán)變動原則上采取登記要件主義,對一些重要的動產(chǎn),如車輛、船舶、航空器等采取登記對抗主義?,F(xiàn)行法的規(guī)定及較成熟的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度為將資產(chǎn)納入統(tǒng)一的資產(chǎn)信息登記平臺奠定了良好的基礎(chǔ)。
依據(jù)各國國內(nèi)登記平臺,可構(gòu)建國際性共享登記信息平臺,進(jìn)而互相分享登記信息,以便于搜集、分析國家間資產(chǎn)轉(zhuǎn)移情況,建立預(yù)警、保全、執(zhí)行等合作機(jī)制,共建打擊腐敗犯罪的平臺。該平臺由我國主導(dǎo)組建,在國內(nèi)需多部門聯(lián)動,并由各部門的資產(chǎn)情報專員組成,在資產(chǎn)預(yù)防、監(jiān)測、境外追逃追繳等方面才能比反洗錢監(jiān)測中心有更大優(yōu)勢。我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》第四章“登記信息共享與保護(hù)”規(guī)定的“統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺”,為國際性資產(chǎn)登記信息平臺的建構(gòu)提供了很好的范例。對此,可在中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室協(xié)調(diào)下,集各部門(如公檢法、國家安全、工商、審計、稅務(wù)、國土資源、紀(jì)檢監(jiān)察)之合力,建構(gòu)完善的資產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)協(xié)作登記共享平臺。
與國際性資產(chǎn)登記信息平臺類似的制度即聯(lián)合國《反腐敗公約》中第58 條規(guī)定的“金融情報機(jī)構(gòu)”,其規(guī)定:“締約國應(yīng)當(dāng)相互合作,以預(yù)防和打擊根據(jù)本公約確立的犯罪而產(chǎn)生的所得的轉(zhuǎn)移,并推廣追回這類所得的方式方法。為此,締約國應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立金融情報機(jī)構(gòu),由其負(fù)責(zé)接收、分析和向主管機(jī)關(guān)移送可疑金融交易的報告。” 國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺是在此機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上的延伸與拓展。我國提出和推動“一帶一路”戰(zhàn)略,輻射范圍涵蓋東盟、南亞、西亞、中亞、北非和歐洲,很多國家也都是犯罪轉(zhuǎn)移資產(chǎn)多發(fā)目的地,通過經(jīng)濟(jì)合作推動反腐領(lǐng)域合作,為構(gòu)建我國主導(dǎo)的國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺提供了良好的時機(jī)。
20世紀(jì)以來,各國腐敗大案層出不窮。出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性、系列性腐敗現(xiàn)象使國際社會意識到,治理腐敗應(yīng)采取“預(yù)防為主”,法律的事后懲治,追逃追贓非治本之道。進(jìn)入21世紀(jì),面對日益復(fù)雜的貪腐案件,中國作為全球經(jīng)濟(jì)大國,理應(yīng)以主導(dǎo)構(gòu)建國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺為契機(jī),擔(dān)負(fù)起國際反腐之大任。中國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施則為建構(gòu)國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺奠定了扎實的基礎(chǔ)。“一帶一路”充分依靠中國與有關(guān)國家既有的雙多邊機(jī)制,借助行之有效的區(qū)域合作平臺,高舉和平發(fā)展的旗幟,積極發(fā)展與沿線國家的經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系,共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體。
國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺為追逃追贓提供助力
有利于進(jìn)行資產(chǎn)監(jiān)測與信息收集。該平臺通過掌握資產(chǎn)流動、交易行為等可實現(xiàn)對潛在腐敗行為的全面監(jiān)控,可為及時、主動預(yù)防腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)提供信息來源、證據(jù)支持及資源保障,亦可為追逃腐敗分子的去向提供可靠信息。它作為國家和國際間開展合作和交換資產(chǎn)流動信息的平臺與樞紐,可以根據(jù)國家授權(quán)同境外對等機(jī)構(gòu)開展情報交流并委托協(xié)查、追查腐敗分子外逃資金的流向,且不涉及司法訴訟和刑事定罪問題,無需國家層面上的雙邊條約,資產(chǎn)情報交流方便快捷、易于保密。這就為內(nèi)外合圍、追蹤腐敗分子資金的完整流向提供了可能。
有利于及時發(fā)現(xiàn)犯罪線索。近些年,中國的部分“富二代”、“貪官二代”在境外炫財斗富,過著紙醉金迷的生活,經(jīng)常以全款購買高檔汽車、奢侈品、不動產(chǎn)、金融資產(chǎn)來炫耀實力。巨額財富在中國被非法攫取后,注入到流入國的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。在制度建構(gòu)上,域外法律對于汽車、不動產(chǎn)等資產(chǎn)都有相應(yīng)的登記制度,通過該平臺的巨額資產(chǎn)交易信息就可以進(jìn)行收集和甄別,進(jìn)而發(fā)現(xiàn)犯罪線索,準(zhǔn)確、深度打擊腐敗分子。
有利于防止國家資產(chǎn)流失。我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)的資產(chǎn)是國家資產(chǎn),更是全體人民的共同財富,保障國家資產(chǎn)安全、防止國家資產(chǎn)流失是國家必然要求。由于存在多方面的原因,機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)腐敗案件中,腐敗分子逃竄境外并將國家資產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外的案例時有發(fā)生,通過該平臺監(jiān)測國家資產(chǎn)流動、交易等行為,可迅速追查腐敗分子外逃資金、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的流向,及時采取規(guī)制措施,避免國家資產(chǎn)流失。
有利于深入推進(jìn)國際合作。我國正處于改革開放的關(guān)鍵時期,貪污腐敗一方面造成國家資產(chǎn)大量流向國外,給國家造成巨大經(jīng)濟(jì)損失;另一方面,在國際合作中,嚴(yán)重?fù)p害中國的話語權(quán)和國際形象,更給國外政治勢力提供詆毀我國的政治制度素材,而腐敗分子對外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)及由此引發(fā)的政治分歧、司法爭端、經(jīng)濟(jì)糾紛等一系列問題可能對我國開展對外合作造成嚴(yán)重?fù)p害。通過構(gòu)建共享平臺,深入推進(jìn)甚至引領(lǐng)國際反腐方面的合作,不僅有利于構(gòu)建政明風(fēng)清的內(nèi)部環(huán)境;更有利于樹立良好的國際形象,主導(dǎo)打擊腐敗犯罪國際新秩序。
構(gòu)建國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺需重視的幾個問題
重點覆蓋跨境轉(zhuǎn)移資產(chǎn)多發(fā)目的地。近些年,我國的腐敗分子潛逃境外的目的地主要集中在:我國周邊及鄰近國家,如泰國、緬甸、馬來西亞、蒙古、新加坡、俄羅斯等;發(fā)達(dá)國家,如美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭等;非洲、拉美、東歐一些反腐法制不健全或與我國未簽署引渡協(xié)議的小國,如斐濟(jì)、厄瓜多爾等;主要中轉(zhuǎn)地區(qū),如香港、澳門;離岸金融中心,如英屬維爾京群島、開曼群島、薩摩亞等。所以,中國主導(dǎo)的國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺的構(gòu)建應(yīng)盡量與這些國家和地區(qū)展開深度溝通、合作。
重點監(jiān)測敏感行業(yè)及人群。近年來破獲的貪腐大案顯示,腐敗分子易滋生的敏感行業(yè)主要是那些經(jīng)濟(jì)、社會交往活動頻繁、掌管司法行政執(zhí)法權(quán)和審批權(quán)、自由裁量權(quán)和有權(quán)支配巨額資產(chǎn)或資源的部門和壟斷企業(yè)。敏感人群主要包括:公檢法司、各級黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部及其近親屬,敏感行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人及其近親屬,特殊政府部門中退職的官員,國有企事業(yè)單位的高級管理人員、財務(wù)人員及其近親屬等。 國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺應(yīng)重點監(jiān)測這些行業(yè)和人群的資產(chǎn)變動情況。
完善國內(nèi)海外資產(chǎn)申報制度。2014年1月1日起,《國務(wù)院關(guān)于修改〈國際收支統(tǒng)計申報辦法〉的決定》開始實施,要求個人需通過國家外匯管理局申報海外金融資產(chǎn)和債務(wù)情況。而國際性資產(chǎn)登記信息共享平臺的建立,要求個人申報的海外資產(chǎn),包括價值昂貴的動產(chǎn)與不動產(chǎn)、債權(quán)與債務(wù)。這樣,可為監(jiān)測境內(nèi)人員向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的狀況提供準(zhǔn)確、全面的基礎(chǔ)資料,有利于及早遏制腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的企圖。
健全國際間合作利益共享機(jī)制。理論上講,腐敗分子轉(zhuǎn)移到境外的資產(chǎn)本來就屬于我國的資產(chǎn),要求流入國無條件返還該資產(chǎn)符合公平正義法則,但過分強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)所有權(quán)之歸屬亦會淡化現(xiàn)實利益刺激,反而不利于資產(chǎn)流入國的支持與合作。而且,按照國際法上的“締約地支配原則”,被請求國即便完全拒絕返還也并非無法可循。對此,我國應(yīng)本著“有理、有利、有節(jié)”的方針,通過平等協(xié)商解決腐敗資產(chǎn)處置問題;在考慮腐敗資產(chǎn)的構(gòu)成、合作中各國的貢獻(xiàn)程度、合作成本等因素的基礎(chǔ)上,可設(shè)置不同的資產(chǎn)分享比例。此外,鑒于追逃追繳工作需耗費(fèi)大量的人力、物力和財力,我國還應(yīng)建立合理的費(fèi)用補(bǔ)償制度,對資產(chǎn)流入國提出的追逃追繳所付出的合理費(fèi)用給予補(bǔ)償。
(作者為南開大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo))
【參考文獻(xiàn)】
①《聯(lián)合國反腐敗公約》,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站,2013年10月8日。
責(zé)編/潘麗莉 孫娜(見習(xí)) 美編/ 于珊 王夢雅(見習(xí))
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