【摘要】建設(shè)科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系是黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的重要任務(wù)，我國(guó)法治評(píng)估指標(biāo)體系的建立必須立足中國(guó)法治建設(shè)的實(shí)際，體現(xiàn)法治評(píng)估的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐的結(jié)合，國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)合，國(guó)家治理體系和治理能力的結(jié)合，法治體系與治理效果的結(jié)合。

【關(guān)鍵詞】法治評(píng)估  指標(biāo)體系  治理效果   

【中圖分類號(hào)】D920.0   【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】  A  

評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)沒(méi)有統(tǒng)一的模式，必須從本國(guó)的國(guó)情出發(fā)。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)精神，評(píng)價(jià)我國(guó)法治建設(shè)的指標(biāo)體系應(yīng)由六個(gè)一級(jí)指標(biāo)組成，包括法律規(guī)范體系，法治實(shí)施體系，法治監(jiān)督體系，法治保障體系，黨內(nèi)法規(guī)體系和法治效果體系，其中前五個(gè)體系是按照中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在構(gòu)成安排，而法治效果體系主要衡量法治體系治理的效果。前五個(gè)指標(biāo)反映法治體系的結(jié)構(gòu)，反映法治治理體系和治理能力所達(dá)到的水平，后一個(gè)指標(biāo)主要反映法治體系的功能，反映法治體系的治理效果。法治治理效果是一個(gè)多向度的概念，通過(guò)濫用權(quán)力是否得到遏制，人民的基本權(quán)利是否得到尊重和保障，社會(huì)秩序與安全是否有保證，人們的法治觀念、依法辦事意識(shí)和對(duì)合法性的認(rèn)同是否提高等指標(biāo)來(lái)衡量。因此，法治治理體系與治理能力為法治效果的好壞奠定了制度基礎(chǔ)，而制度的運(yùn)轉(zhuǎn)究竟如何歸根結(jié)底還要看治理效果。

法治評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

法律規(guī)范體系是第一個(gè)一級(jí)指標(biāo)，是反映法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)的指標(biāo)，主要考察立法完備性、科學(xué)性和民主性，它們是反映法律規(guī)范體系的三個(gè)基本要素，其中立法完備性是法律規(guī)范體系是否完備的表現(xiàn)形式，是對(duì)法律規(guī)范體系形式的要求，立法科學(xué)性是對(duì)立法內(nèi)容的要求，民主性是對(duì)立法過(guò)程的要求。

法治實(shí)施體系是第二個(gè)一級(jí)指標(biāo)，是反映法治體系實(shí)際運(yùn)行狀況的指標(biāo)，考察在法律運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域，法律規(guī)范是否能夠高效實(shí)施，包括行政執(zhí)法、司法適用和社會(huì)治理三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中行政執(zhí)法指標(biāo)考察行政權(quán)的設(shè)置是否有法律根據(jù)，執(zhí)法是否嚴(yán)格，行政是否公開(kāi)和有效率；司法適用指標(biāo)考察依法獨(dú)立行使司法權(quán)、司法公正性、便利性、公開(kāi)性和司法效率；社會(huì)治理指標(biāo)考察社會(huì)依法治理的程度，法律服務(wù)、人民調(diào)解、信訪是否便捷、有效。

法治監(jiān)督體系是第三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，是對(duì)法治體系，包括立法、執(zhí)法、司法運(yùn)行的監(jiān)督，是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的不可或缺的環(huán)節(jié)。無(wú)論立法權(quán)、行政權(quán)還是司法權(quán)，都應(yīng)貫徹“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的原則。就監(jiān)督對(duì)象而言，法治監(jiān)督體系包括立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、審判監(jiān)督三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

法治保障體系是法治體系第四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，是法治體系得以運(yùn)行的保障措施，包括人員保障，經(jīng)費(fèi)保障和法學(xué)教育保障三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中人員保障指標(biāo)考察法官、檢察官、警察和律師數(shù)量是否充足，質(zhì)量包括業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)是否合格；經(jīng)費(fèi)保障指標(biāo)考察審判、檢察、公安工作的經(jīng)費(fèi)保障是否充足；法學(xué)教育與普法指標(biāo)考察法學(xué)教育與普法滿足法治建設(shè)需要的水平，包括對(duì)法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生的滿意度和對(duì)普法教育的滿意度。

黨內(nèi)法規(guī)體系是第五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，它雖然不是國(guó)家法律體系的組成部分，但是與法律體系有著密切的聯(lián)系。作為執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于法律的制定和實(shí)施起著保障作用，黨員是否帶頭守法是決定著法治體系運(yùn)作成效的關(guān)鍵因素。黨內(nèi)法規(guī)體系考察黨內(nèi)法規(guī)的完善性、執(zhí)行力、黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)性和黨員帶頭守法程度。

法治效果體系指標(biāo)是第六個(gè)一級(jí)指標(biāo)，也是檢驗(yàn)法治體系運(yùn)作效果的指標(biāo)。在某種程度上，一個(gè)國(guó)家法治狀況如何并不完全在于法律體系本身和法治能力的強(qiáng)弱，歸根結(jié)底要看法治效果，即通過(guò)法律體系的運(yùn)作，法治能力的發(fā)揮，所取得的實(shí)效。法治效果指標(biāo)由控權(quán)指標(biāo)、人權(quán)指標(biāo)、秩序安全指標(biāo)和法治信念指標(biāo)四個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成，它們分別反映了法治效果的四個(gè)方面，即權(quán)力濫用是否得到控制，人權(quán)是否得到保障，社會(huì)秩序和安全是否有保證，人們對(duì)法律的信仰、國(guó)家機(jī)關(guān)的公信力和合法性認(rèn)同是否提高。

中國(guó)法治評(píng)估指標(biāo)體系要堅(jiān)持國(guó)際實(shí)踐與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)合

法治評(píng)估的國(guó)際實(shí)踐與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合。近年來(lái)，通過(guò)法治指標(biāo)的法治評(píng)估正在世界范圍內(nèi)展開(kāi)。世界銀行對(duì)全球治理的評(píng)估，世界正義工程（World Justice Project）關(guān)于法治指標(biāo)的設(shè)計(jì)，都涉及世界上百個(gè)國(guó)家和地區(qū)的法律制度，將它們按照一定的標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)化，評(píng)估它們法治領(lǐng)域的差異，像GDP一樣做出法治的全球排名。世界正義工程提出的法治指標(biāo)，包括九個(gè)一級(jí)指標(biāo),即有限的政府權(quán)力，沒(méi)有腐敗，秩序與安全，基本權(quán)利，規(guī)章執(zhí)行（行政執(zhí)法），民事司法，刑事司法，非正式司法。這些指標(biāo)具有明顯的西方色彩，比如是否實(shí)行三權(quán)分立，多黨制，司法獨(dú)立等都是衡量法治，特別是衡量有限政府權(quán)力和基本權(quán)利保障的標(biāo)準(zhǔn)，反映了西方法治理念；但也包含了法治的一些普遍性的原則，如對(duì)公權(quán)力的限制，對(duì)人權(quán)的保護(hù)，對(duì)社會(huì)秩序的保障和公正司法等。

法治評(píng)估的內(nèi)容是法治。對(duì)法治如何理解有很多不同的看法。在這方面既要考慮中國(guó)的法治建設(shè)的實(shí)踐，以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為出發(fā)點(diǎn)，又不能自說(shuō)自話，要考慮國(guó)際的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，考慮國(guó)際法學(xué)界有較廣泛共識(shí)的法治理論。中國(guó)學(xué)者應(yīng)該有信心有能力，根據(jù)中國(guó)自己的實(shí)踐，借鑒世界各國(guó)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造具有中國(guó)特色的法治指標(biāo)體系。

國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)合。中國(guó)法治評(píng)估必須立足于中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐，中國(guó)法治指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)必須建立在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)的特征，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的最突出特點(diǎn)。在中國(guó)進(jìn)行法治評(píng)估，如果脫離或無(wú)視這一特點(diǎn)，用西方的法治標(biāo)準(zhǔn)衡量中國(guó)的法治狀況，必然會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。黨內(nèi)法規(guī)體系是十八屆四中全會(huì)所提出的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)本身不具有國(guó)家意志性和國(guó)家強(qiáng)制性，不屬于法律的范圍，黨的政治綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想、組織結(jié)構(gòu)等。如果它們純粹屬于黨內(nèi)問(wèn)題，與國(guó)家法律無(wú)關(guān)，則不屬于法治的領(lǐng)域。執(zhí)政黨和任何其他黨派、社會(huì)組織一樣，必須遵從法治原則，沒(méi)有超越于法律之上的特權(quán)，必須在憲法、法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。但是黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系在多黨制和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的體制下是不同的。

在西方多黨制條件下，無(wú)論執(zhí)政黨還是在野黨，“黨在法之下”，多黨制保證法律凌駕于反對(duì)黨和執(zhí)政黨之上。而在我國(guó)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，不存在作為反對(duì)黨的其他黨派，保證法治實(shí)施的政治制度不是來(lái)自多黨制，而是來(lái)自作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨自身。共產(chǎn)黨是否能把依法治國(guó)作為治國(guó)理政的基本方略，帶頭守法，共產(chǎn)黨是否從嚴(yán)治黨是保證法治實(shí)施的最重要的力量。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治與西方法治的最主要區(qū)別。黨領(lǐng)導(dǎo)憲法、法律的制定與實(shí)施，黨也要在憲法、法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。在這樣的問(wèn)題上，顯然不能認(rèn)為只有一種建立在多黨制基礎(chǔ)上的法治模式，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度下就不可能產(chǎn)生一種新的法治模式。正因?yàn)槿绱?，黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)于中國(guó)的法治評(píng)估具有極其重要的意義。

執(zhí)政黨是否依法治國(guó)、依法執(zhí)政，是否能做到領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法是衡量法治中國(guó)的決定性的指標(biāo)。共產(chǎn)黨不把依法治國(guó)、依法執(zhí)政作為治國(guó)理政的基本方略和基本方式的話，不從嚴(yán)治黨，法治評(píng)估的其他指標(biāo)都將失去實(shí)質(zhì)意義。正是基于以上考慮，本指標(biāo)設(shè)計(jì)把黨內(nèi)法規(guī)體系作為一項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，把黨內(nèi)法規(guī)的完善性，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，黨規(guī)國(guó)法的協(xié)調(diào)性，黨員是否帶頭守法作為四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。在法治效果指標(biāo)中，把黨員是否廉潔，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的違反黨紀(jì)國(guó)法的行為是否被問(wèn)責(zé)作為考察的重要內(nèi)容。

中國(guó)法治評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)堅(jiān)持法治治理體系指標(biāo)與治理能力指標(biāo)相結(jié)合，法治體系指標(biāo)與治理效果指標(biāo)的結(jié)合

法治治理體系指標(biāo)與治理能力指標(biāo)相結(jié)合。法治評(píng)估不是簡(jiǎn)單地對(duì)一個(gè)國(guó)家法律體系的評(píng)估，法律體系的形成只是法治建立的前提和基礎(chǔ)。“徒法不足以自行”，必須有一系列的配套措施，包括法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，缺少其中任何一項(xiàng)，都表明治理能力的不足，法律體系只能停留在紙面上。從某種意義上，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的努力，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的條件下，盡管完善治理體系的工作仍然十分繁重，如何把治理體系所規(guī)定的要求落實(shí)，如何在治理能力上下功夫，在法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障上下功夫，顯得尤其重要。

按照治理體系與治理能力的思路，我們把法治體系看作國(guó)家治理的重要組成部分，包括法治治理體系和法治治理能力兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，其中治理體系包括法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，而治理能力則包括法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，涵蓋著行政執(zhí)法、司法適用、社會(huì)治理、立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、司法監(jiān)督、人員保障、物質(zhì)保障、法學(xué)教育與普法非常廣泛的領(lǐng)域。

法治體系指標(biāo)與治理效果指標(biāo)的結(jié)合。上述我國(guó)法治指標(biāo)體系的思考，主要是從法治體系的結(jié)構(gòu)來(lái)劃分的，如果從法治體系的功能，所要達(dá)到的目標(biāo)，法治體系是否發(fā)揮作用、其效果如何為標(biāo)準(zhǔn)，則需關(guān)注法治的治理效果。評(píng)價(jià)治理效果的著眼點(diǎn)不在治理體系本身是否健全，治理能力是否配套，而要看濫用權(quán)力的現(xiàn)象是否得到有效控制，公民的基本權(quán)利是否得到保證，社會(huì)秩序與安全是否有保障，人們的法治信仰和法律權(quán)威（包括立法、執(zhí)法、司法權(quán)威）的公信力是否提高。

在法治評(píng)估中治理體系是法治的前提，“良法是善治的前提”，治理體系不完善或不健全，法治無(wú)從建立；治理能力是法治評(píng)估的重點(diǎn)，尤其是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的條件下，是否依法辦事決定著法治水平；治理效果是法治評(píng)估的關(guān)鍵，治理體系再完善，治理能力再?gòu)?qiáng)，但是治理效果不佳，濫用權(quán)力得不到有效控制，人權(quán)得不到保障，社會(huì)秩序混亂，人民缺乏安全感，法律權(quán)威和公信力低，治理體系和治理能力再好，也說(shuō)明不了任何問(wèn)題。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）

【注：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“法治評(píng)估創(chuàng)新及其在中國(guó)的推廣應(yīng)用研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12&ZD237）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①朱景文主編：《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2015:中國(guó)的法治評(píng)估》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年。

責(zé)編/高驪  肖晗題（見(jiàn)習(xí)）   

美編/王夢(mèng)雅(見(jiàn)習(xí))

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。