【摘要】 行政處罰中的“亂罰”現(xiàn)象，嚴(yán)重地破壞了政府形象，極大地消解了政府公信力，是我國(guó)當(dāng)前政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)亟待治理的突出問(wèn)題。誠(chéng)信是政府的生命，行政處罰公正嚴(yán)明是政府誠(chéng)信流淌的血液，行政處罰決定書對(duì)社會(huì)公開(kāi)是行政處罰權(quán)專橫濫用的克星。為此，我國(guó)需要在完善行政處罰信息社會(huì)公開(kāi)相關(guān)法律的同時(shí)，采取重點(diǎn)領(lǐng)域先行實(shí)施的分步走方針，加大行政處罰信息向社會(huì)公開(kāi)的力度，嚴(yán)格行政執(zhí)法。

【關(guān)鍵詞】 行政處罰  信息公開(kāi)  政府公信力

【中圖分類號(hào)】 D630.9                   【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.03.007

社會(huì)誠(chéng)信的嚴(yán)重缺失，對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過(guò)渡構(gòu)成威脅。社會(huì)誠(chéng)信問(wèn)題的治理，既不能眉毛胡子一把抓，也不能普遍撒網(wǎng)遍地抓，而是要集中精力主抓社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的重要領(lǐng)域及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政務(wù)誠(chéng)信和商務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的兩大重要領(lǐng)域，而行政處罰信息公開(kāi)是政務(wù)誠(chéng)信和商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)行政處罰信息進(jìn)一步公開(kāi)，要采取分類與分層相結(jié)合的原則，穩(wěn)步推進(jìn)。

我國(guó)行政處罰信息社會(huì)公開(kāi)存在的問(wèn)題

我國(guó)行政處罰信息公開(kāi)的基本法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。綜括《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，目前行政處罰公開(kāi)的信息，主要有五個(gè)方面的內(nèi)容：行政處罰的規(guī)定和依據(jù)、處罰前對(duì)當(dāng)事人告知（行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)及依法享有的權(quán)利）、亮證執(zhí)法、處罰后對(duì)當(dāng)事人宣告決定或送達(dá)決定書、處罰聽(tīng)證。雖然行政處罰信息公開(kāi)的內(nèi)容是全面的，但公開(kāi)的對(duì)象是限定的，只是針對(duì)行政處罰當(dāng)事人。質(zhì)言之，目前我國(guó)行政處罰信息公開(kāi)不是面對(duì)公眾的一種社會(huì)公開(kāi)方式。這種僅局限于行政相對(duì)人的處罰信息公開(kāi)，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)行政執(zhí)法的社會(huì)監(jiān)督。

行政處罰決定的相關(guān)信息，在《行政處罰法》和《政府信息公開(kāi)條例》中，都沒(méi)有明確規(guī)定予以公開(kāi)，但可以從《政府信息公開(kāi)條例》相關(guān)條款中進(jìn)行間接推定。這就意味著具有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)，沒(méi)有公開(kāi)行政處罰信息的法定義務(wù)，公開(kāi)是自愿，不公開(kāi)不違法，而且沒(méi)有相應(yīng)的罰則。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰決定的相關(guān)信息不進(jìn)行主動(dòng)的公開(kāi)，既不利于懲戒違法者，也不利于威懾和教育其他社會(huì)成員，更不利于防范和約束執(zhí)法權(quán)的濫用。

目前，我國(guó)行政處罰決定書公開(kāi)，存在一種比較矛盾的現(xiàn)象：一是在法律上，行政處罰決定書僅對(duì)行政相對(duì)人公開(kāi)，還沒(méi)有規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)；二是在實(shí)踐上，行政處罰決定書向社會(huì)公開(kāi)已開(kāi)始探索實(shí)行。具言之，行政處罰決定的相關(guān)信息公開(kāi)在法律上，存在依據(jù)不充足的問(wèn)題，但政府信息公開(kāi)的實(shí)踐，已走在法律的前面，一些行政部門、省市自治區(qū)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，開(kāi)始主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)行政處罰決定書。中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、北京市工商行政管理局、中華人民共和國(guó)新聞出版總署、深圳市藥監(jiān)局等執(zhí)法機(jī)關(guān)，或直接公布處罰決定書，或?qū)π姓幜P案件信息定期公告。目前，在我國(guó)，行政處罰決定書或行政處罰案件信息向公眾主動(dòng)公開(kāi)，還只是部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自覺(jué)行為，仍有相當(dāng)多的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，抱著多一事不如少一事的規(guī)避責(zé)任心理，沒(méi)有主動(dòng)公布處罰類信息，致使行政處罰信息公開(kāi)的程度，在全國(guó)存在著比較嚴(yán)重的區(qū)域不平衡問(wèn)題。

行政處罰信息向社會(huì)公開(kāi)的正當(dāng)性

我國(guó)行政處罰種類多、幅度大，執(zhí)法機(jī)關(guān)有較大的“自由裁量權(quán)”，更需要行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正執(zhí)法。而防范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“自由裁量權(quán)”的濫用，不僅需要對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，把“執(zhí)法權(quán)”裝進(jìn)“制度”的籠子里，而且還需要對(duì)行政處罰信息進(jìn)行公布，把“執(zhí)法權(quán)”放在“陽(yáng)光”下晾曬。執(zhí)法程序的制度化和行政處罰信息的公開(kāi)化，既是預(yù)防、遏制行政執(zhí)法權(quán)濫用的“校正儀”和“防腐劑”，同時(shí)也是社會(huì)民眾對(duì)公權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行的期待。事實(shí)上，行政處罰“自由裁量權(quán)”過(guò)大，是腐敗滋生的種子，而行政處罰信息不透明，又是腐敗滋生蔓延的溫床。為此，向社會(huì)公開(kāi)行政處罰信息，使行政執(zhí)法權(quán)處于社會(huì)監(jiān)督之中，會(huì)掀開(kāi)行政執(zhí)法營(yíng)私舞弊“暗箱操作”的蓋子，戳破腐敗滋生的掩體，給行政執(zhí)法者套上緊箍咒，督促行政機(jī)關(guān)依法行政。

社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，有賴于不良信用信息的公開(kāi)與傳播對(duì)失信者的社會(huì)性的持久懲治。企業(yè)和個(gè)人的不良信用信息，既包括市場(chǎng)交易內(nèi)的違約欺騙行為所產(chǎn)生的失信記錄，也包括違反行政管理秩序的行為所受到的行政處罰信息。行政處罰信息依法公開(kāi)，是社會(huì)征信實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，也是保護(hù)人民群眾利益的一種重要方式。企業(yè)受到行政處罰的信息，如果只是采取對(duì)當(dāng)事人的“告知式”、“申請(qǐng)查詢式”、“聽(tīng)證式”等有限公開(kāi)形式，沒(méi)有對(duì)社會(huì)公開(kāi)，不良企業(yè)的劣跡未在社會(huì)留痕，那么，不僅沒(méi)有堵掉不良企業(yè)重操舊業(yè)而違法牟利的后路，也使得政府的其它執(zhí)法部門無(wú)法對(duì)“問(wèn)題企業(yè)”實(shí)行預(yù)防性“監(jiān)控”，更沒(méi)有擔(dān)起提示人民群眾對(duì)不良企業(yè)防范和警惕的責(zé)任。所以說(shuō)，企業(yè)的行政處罰信息不公開(kāi)，在某種程度上，就等于放虎歸山、養(yǎng)虎為患。

由于“人情”、“關(guān)系”、“權(quán)力”、“金錢”等對(duì)行政執(zhí)法人員的干擾，我國(guó)行政處罰目前存在嚴(yán)重的濫用執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題。該罰不罰、該重罰而輕罰、有利爭(zhēng)著罰、無(wú)利都不罰等不嚴(yán)格執(zhí)法的行為，不僅難以達(dá)到對(duì)行政相對(duì)人的懲戒作用，而且引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿，是破壞政府形象的重災(zāi)區(qū)。這種“亂”罰現(xiàn)象的遏制，一方面需要通過(guò)相關(guān)制度約束行政機(jī)關(guān)“自由裁量權(quán)”的不當(dāng)使用，而且也需要通過(guò)公開(kāi)行政處罰信息，使行政執(zhí)法權(quán)受到社會(huì)的廣泛監(jiān)督，追究不當(dāng)執(zhí)法者的責(zé)任，倒逼行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法。由于行政處罰信息不對(duì)社會(huì)公開(kāi)，會(huì)導(dǎo)致上（政府監(jiān)察部門）不清、下（公眾）不知的“雙盲”現(xiàn)象，公眾和政府監(jiān)察部門就會(huì)成為“睜眼瞎”，無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)“自由裁量權(quán)”的不當(dāng)使用進(jìn)行質(zhì)疑和及時(shí)糾正，所以，行政處罰信息公開(kāi)，是預(yù)防和制止“自由裁量權(quán)”專橫行使的低成本、有效的手段。

行政處罰信息在全國(guó)統(tǒng)一公開(kāi)，有利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。由于我國(guó)的行政處罰信息向社會(huì)公開(kāi)，沒(méi)有納入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的必行職責(zé)中，致使不同省市地區(qū)的行政處罰信息公開(kāi)程度，存在明顯的不平衡性，也由此導(dǎo)致了不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。一些地區(qū)或部門，把企業(yè)行政處罰列入黑名單予以公布，但有些地區(qū)，對(duì)企業(yè)行政處罰信息未予以社會(huì)公開(kāi)，這就導(dǎo)致了行政處罰信息公開(kāi)地區(qū)的受罰企業(yè)在項(xiàng)目招投標(biāo)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面，因行政處罰信息的公布而被市場(chǎng)排擠，發(fā)揮了失信聯(lián)懲的信用信息傳遞機(jī)制的作用，相反，行政處罰信息未公開(kāi)地區(qū)的受罰企業(yè)，因不良信息的隱匿而未受到市場(chǎng)懲罰，從而產(chǎn)生不平等的“劣幣驅(qū)逐劣幣”現(xiàn)象，并使公開(kāi)地區(qū)政府部門陷入二難選擇中。

我國(guó)行政處罰信息向社會(huì)公開(kāi)的舉措

目前，雖然《行政處罰法》和《政府信息公開(kāi)條例》可以作為行政處罰信息公開(kāi)的基本法律依據(jù)，但存在兩大亟待完善的法律問(wèn)題：一是行政處罰信息公開(kāi)的法律依據(jù)不充足，表現(xiàn)為行政處罰決定的相關(guān)信息，在《行政處罰法》和《政府信息公開(kāi)條例》中，都沒(méi)有明確規(guī)定予以向社會(huì)公開(kāi)，只能從《政府信息公開(kāi)條例》相關(guān)條款中進(jìn)行間接推定。另一個(gè)是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法責(zé)任的規(guī)定，籠統(tǒng)、虛設(shè)，缺乏具體操作的確定標(biāo)準(zhǔn)。為此，需要修訂《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，在公正、公開(kāi)原則中，把行政處罰結(jié)果信息向社會(huì)公布列入公開(kāi)的范圍；修訂《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，把行政處罰結(jié)果信息明確列入政府信息公開(kāi)之列，并對(duì)行政處罰結(jié)果信息公開(kāi)的內(nèi)容、程序、期限、方式、不公開(kāi)的違法責(zé)任等給予明確的法律規(guī)定。

行政處罰信息因與國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私密切相關(guān)，所以，不是所有的行政處罰信息都可以全部向社會(huì)公開(kāi)。為此，行政處罰決定書公開(kāi)的內(nèi)容，要堅(jiān)持審查原則，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律，將那些涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息隱匿，公布包括立案日期、被處罰人名稱、案由、法律依據(jù)、處罰結(jié)果、結(jié)案日期、執(zhí)行機(jī)構(gòu)在內(nèi)的信息。

我國(guó)行政處罰決定書公開(kāi)，不要采取一刀切的激進(jìn)做法，而是要循序漸進(jìn)，先從那些對(duì)社會(huì)公共利益具有重大影響的違法行為且已具有明確法規(guī)規(guī)定的重要領(lǐng)域入手，如食品藥品、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》已把“環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況”列入重點(diǎn)公開(kāi)政府信息的范圍；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，第十六條要求“農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、藥品等監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法行為記錄制度，對(duì)違法行為的情況予以記錄并公布。”對(duì)以上與人民群眾利益密切相關(guān)、已有明確條例規(guī)定的重要領(lǐng)域的行政處罰的結(jié)果信息，要實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一公開(kāi)，不能讓行政機(jī)關(guān)采取自愿原則，而且對(duì)那些沒(méi)有公開(kāi)此類處罰信息的機(jī)關(guān)，要追究相應(yīng)的行政和法律的責(zé)任。

我國(guó)具有行政處罰權(quán)的行政主體，分屬于不同行政系統(tǒng)、歸口于不同的業(yè)務(wù)主管部門。行政處罰的多主體性和業(yè)務(wù)歸屬的條塊分割性，就使得不同部門的行政處罰信息處于封閉和分散中。政府部門之間對(duì)于行政處罰信息不能共享，不利于政府系統(tǒng)中的相關(guān)部門對(duì)不良市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)控與防范，易于使不良經(jīng)營(yíng)者漏網(wǎng)而繼續(xù)投機(jī)牟利。行政處罰主體的多樣、多層的特點(diǎn)，就要求處罰結(jié)果信息必須在政府部門之間歸集、流動(dòng)、共享，以解決由信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的前端監(jiān)控預(yù)防的盲點(diǎn)以及同一性質(zhì)的違法行為處罰不一等問(wèn)題。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信文化與社會(huì)信用體系建設(shè)研究”（15ZDA038）階段性研究成果；北京市“長(zhǎng)城學(xué)者”培養(yǎng)計(jì)劃“我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)研究”階段性研究成果；常州大學(xué)江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究基地研究成果）

MakingAdministrative Punishment Information Public and Government Credibility

Wang Shuqin

Abstract:The "arbitraryadministrative penalty" phenomenon has seriously undermined the image ofthe government and greatly reduced the credibility of the government, becomingthe prominent problem facing the Chinese government's current efforts toimprove its credibility. Credibility is the life-line of the government.Imposing administrative penalties justly and impartially is key to maintainingthe integrity of the government, and making the administrative punishmentdecision letters open to the public is the effective way to avoid the abuse ofadministrative punishment. Therefore, while improving the relevant laws onmaking information on administrative punishment public, China also needs tosolve this problem step by step and first focus on the key areas, intensify effortsto disclose the administrative punishment information to the public, andstrictly implement administrative law enforcement.

Keywords: administrative punishment, makinginformation public, government credibility

【作者簡(jiǎn)介】

王淑芹，首都師范大學(xué)政法學(xué)院教授、博導(dǎo)，思想政治教育系主任。研究方向?yàn)閭惱韺W(xué)和思想政治教育學(xué)。主要著作有《信用倫理研究》等。