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怎樣提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力

核心提示: 城鎮(zhèn)化建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理創(chuàng)新,是推動(dòng)國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民等多元主體全方位協(xié)同發(fā)展的重要保障。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑,需要構(gòu)建以服務(wù)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念,強(qiáng)化基層民主的建設(shè),培育多元參與的社會(huì)治理主體,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“最佳價(jià)值”的服務(wù)功能。

【摘要】城鎮(zhèn)化建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理創(chuàng)新,是推動(dòng)國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民等多元主體全方位協(xié)同發(fā)展的重要保障。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑,需要構(gòu)建以服務(wù)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念,強(qiáng)化基層民主的建設(shè),培育多元參與的社會(huì)治理主體,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“最佳價(jià)值”的服務(wù)功能。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化   鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府  治理路徑    【中圖分類號(hào)】D625    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境

從目前中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,自上而下的政府治理模式占據(jù)著主導(dǎo)地位。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員仍然習(xí)慣于聽(tīng)從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示,按部就班、機(jī)械地完成上級(jí)布置的任務(wù),認(rèn)為政府的職責(zé)就是一個(gè)“管”字,而非“服務(wù)”理念,這就直接影響到政府職能的發(fā)揮。比如,在城鎮(zhèn)化過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者并沒(méi)有從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和戰(zhàn)略的高度對(duì)城鎮(zhèn)化的規(guī)劃進(jìn)行深度思考,造成這種現(xiàn)象很重要的一個(gè)原因就在于政府自上而下的治理思路。    

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)面臨諸多充滿挑戰(zhàn)性的問(wèn)題,比如,涉及農(nóng)民的心理干預(yù)問(wèn)題等工作僅僅依靠政府本身的力量是無(wú)法完成的,這就意味著政府治理的主體不再局限于政府自身,政府治理的多元化主體必將成為社會(huì)改革發(fā)展的趨勢(shì)。然而,在現(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理主體受傳統(tǒng)政府職能的影響,還沒(méi)有從以政府為單一中心的管理模式中走出。 另外,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理主體的單一,在城鎮(zhèn)化過(guò)程中某些法律制度不夠健全的情況下,如果缺乏有效的外界監(jiān)管機(jī)制,很容易出現(xiàn)公權(quán)私用、貪污腐敗的現(xiàn)象。

目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)較為薄弱,最典型的表現(xiàn)是村民自治在實(shí)踐中并沒(méi)有充分發(fā)揮作用。在實(shí)踐中,基層村委會(huì)或其他自治組織往往只是上級(jí)政府部門執(zhí)行行政任務(wù)的“工具”和代理人,缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。另一方面,我國(guó)基層政府在提供公共產(chǎn)品服務(wù)時(shí),沒(méi)有建立相應(yīng)完善的民主參與制度,不能有效吸納民意并將之轉(zhuǎn)化為政府的科學(xué)決策,就無(wú)法更好地構(gòu)建以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

外國(guó)地方政府治理提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

以美國(guó)和德國(guó)地方政府治理為例,美國(guó)在地方政府治理中吸收志愿者組成理事會(huì)或委員會(huì),對(duì)政府的決策建言獻(xiàn)策。德國(guó)的地方政府在改革中引入市場(chǎng)元素和企業(yè)元素,越來(lái)越多的屬于地方政府的職責(zé)被社會(huì)組織所承擔(dān)。比如,體育娛樂(lè)設(shè)施等的建設(shè)和完善,皆由俱樂(lè)部一類的社會(huì)私營(yíng)組織來(lái)承擔(dān),由此構(gòu)成了一種公共職能外包化的社會(huì)形式。

外國(guó)地方政府治理可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)有以下三個(gè)方面。第一,基層政府的職能明確,地方政府既代表國(guó)家行使政治權(quán)力,同時(shí)也代表國(guó)家為廣大公民提供公共服務(wù),需要在政治角色和服務(wù)角色中盡可能尋求平衡。第二,地方基層政府的改革不是單槍匹馬的革新,而是應(yīng)該放在一個(gè)廣闊的社會(huì)背景和復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中去思考,即基層政府要善于借助非政府組織等外力來(lái)實(shí)現(xiàn)革新。第三,在歐美,基層政府被看作是為公民服務(wù)的機(jī)構(gòu),并且基層政府建立多種渠道滿足民眾的愿望與訴求,且監(jiān)督機(jī)制完善。對(duì)于中央政府的改革,地方政府在貫徹的同時(shí),采取自上而下與自下而上相結(jié)合的策略。

我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑優(yōu)化

自下而上和自上而下相結(jié)合的治理理念。自下而上和自上而下相結(jié)合的治理理念,是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑的重要一步。比如,在村鎮(zhèn)規(guī)劃方面,以往更多的是政府主導(dǎo)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì),如果引入自下而上的模式,規(guī)劃的主體就可以由政府向政府、專家、民眾、非政府組織共同合作主體轉(zhuǎn)變,村鎮(zhèn)的規(guī)劃就可以體現(xiàn)出當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)村鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的設(shè)想。在這種思維模式下,政府對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃可以從單一的空間拆遷轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合本地特色的一種因地制宜的設(shè)計(jì),從自上而下的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系氖鑼?dǎo)方式。只有讓農(nóng)民具有參與的主人翁意識(shí)和歸屬感意識(shí),最終的決策才會(huì)更加科學(xué)化、人性化、民主化,才能充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的積極性,真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

多元化的治理主體。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和管理是一個(gè)巨大復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要協(xié)調(diào)各方,通力合作,僅靠政府力量難免單薄。因此,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑,必須樹(shù)立多元共治的理念,倡導(dǎo)多元化的治理主體,在總體格局上構(gòu)建政府、社會(huì)、公眾等多元主體參與治理的新型治理體系。同時(shí),“政府首先有必要引入企業(yè)家精神,改造行政文化”,也即通過(guò)引入市場(chǎng)、社會(huì)力量幫助政府的決策者們完善決策,有效改善公共服務(wù)需求同政府本身的消化能力相矛盾的局面,逐步探索市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理方式,把政府“管不好,管不了”的事項(xiàng),交由市場(chǎng)主體自行決定。在實(shí)現(xiàn)路徑上通過(guò)部分公共服務(wù)外包、卸載、杠桿資助等形式,發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的作用,將政府職能部分“對(duì)接”到社會(huì)力量上,形成社會(huì)多元治理的合力,讓社會(huì)力量與政府力量和諧共存、良性互動(dòng),從而提供更優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)。

加強(qiáng)基層民主建設(shè)。得民心者得天下,一個(gè)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,不僅需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的改革,還需有廣大民眾的積極參與。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部要從辦公室走出來(lái),走到農(nóng)民心中,密切與廣大群眾的關(guān)系,把群眾的熱情調(diào)動(dòng)起來(lái),增強(qiáng)農(nóng)民的歸屬感和認(rèn)同感,維護(hù)群眾的利益,保障村民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利,打通政府與村民溝通的最后一公里。目前,我國(guó)較為普遍的村民自治,可以看成是基層民主建設(shè)的縮影。因此,應(yīng)重新審視政府與基層自治組織的關(guān)系,讓基層自治組織陽(yáng)光健康發(fā)展,這樣才能形成政府和社會(huì)、政府與村民相互呼應(yīng)、良性互動(dòng)的基層民主治理體系。另外,要加強(qiáng)社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制的建設(shè),因?yàn)橥晟频纳鐣?huì)利益表達(dá)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策的重要前提。政府要盡快用法律制度的形式保障公民利益表達(dá)權(quán)利的實(shí)現(xiàn),完善聽(tīng)證會(huì)、利益群體等的訴求表達(dá)渠道,滿足群眾對(duì)政府所提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的信息需求,這樣才能在公共政策中體現(xiàn)出群眾的利益需求,通過(guò)努力實(shí)現(xiàn)百姓的切身利益來(lái)激發(fā)群眾參與政府管理和監(jiān)督的愿望和提高群眾參與政府管理和監(jiān)督的能力。

構(gòu)建以“最佳價(jià)值”服務(wù)為主的管理運(yùn)行機(jī)制。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑,必須構(gòu)建以“最佳價(jià)值”服務(wù)為主的管理運(yùn)行機(jī)制。“最佳價(jià)值”模式最早出現(xiàn)在英國(guó),即要求政府為民眾提供經(jīng)濟(jì)、效益的公共服務(wù)產(chǎn)品。對(duì)于中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,隨著從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型,政府應(yīng)該逐漸將更多的精力放到“掌舵”而非“劃槳”上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以建設(shè)公共服務(wù)型政府為目標(biāo),以服務(wù)廣大群眾為宗旨來(lái)制定政策和配置公共服務(wù)資源。政府要強(qiáng)化新城鎮(zhèn)的服務(wù)管理制度,不斷完善和細(xì)化新社區(qū)的基層服務(wù)體制,在管理上要本著“人文主義”和“維護(hù)群眾的根本利益”的原則,使政府成為鄉(xiāng)村社會(huì)化服務(wù)體系的積極構(gòu)建者、公共產(chǎn)品與服務(wù)的主要提供者、公共利益最大化的堅(jiān)實(shí)保障者,最終滿足廣大農(nóng)民群眾的發(fā)展需求和利益訴求。只有充分服務(wù)人民,寓治理于服務(wù)之中,把治理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合到一起,才能使政府的治理成為善治,這樣才能不斷鞏固和維護(hù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣大農(nóng)民的根本利益。

總之,在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,作為各項(xiàng)改革的交匯點(diǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理路徑優(yōu)化具有舉足輕重的作用,是促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障之一。

(作者單位:北京大學(xué)政府管理學(xué)院)

【參考文獻(xiàn)】

①李國(guó)正:《公共管理學(xué)》,桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2016年。

②王鐵清、袁紹陽(yáng):《一路試水探索發(fā)展加速度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革助推甕安加速跨越》,《當(dāng)代貴州》,2015年第34期。

③劉峰、孫曉莉:《中國(guó)行政體制改革:理論與實(shí)踐》,北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,2012年。

④陳榮卓、唐鳴:《科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型與優(yōu)化》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》,2014年第1期。

責(zé)編/宋睿宸   劉芋藝     美編/于珊

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