【摘要】扶貧和救助,是一對相輔相成的范疇??偟脑瓌t是:可以通過經(jīng)濟扶持的對象給予扶貧,不能通過經(jīng)濟扶持的對象給予救助。但從身處貧困狀態(tài)到脫貧是要時間的,因此,在此過程中,通過低保救助維持其基本生活仍為必要。
【關(guān)鍵詞】低保救助 精準(zhǔn)扶貧 可持續(xù) 【中圖分類號】F062.2 【文獻標(biāo)識碼】A
精準(zhǔn)扶貧離不開“低保政策兜底”
從民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù),來看看2002—2015年中國城市和農(nóng)村低保人數(shù)變化的趨勢:2002年以來,城鎮(zhèn)低保對象的規(guī)模一直保持著穩(wěn)中略有上升的發(fā)展態(tài)勢,并在2009年達到峰值,人數(shù)為2346萬人。但從2010年開始,城市低保對象呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。到2015年,已經(jīng)下降到1701萬人。六年中,下降的幅度為27.49%;平均每年下降4.58%。農(nóng)村低保對象也一樣,其峰值是2013年的5388萬人,到2015年下降到4904萬人。兩年中,下降的幅度為8.98%;平均每年下降4.49%。
城鄉(xiāng)低保對象,每年都以4.50%左右的速度迅速下降。尤其是城鎮(zhèn)低保,保持這樣的速度已經(jīng)六年之久。應(yīng)該說,這種現(xiàn)象主要是因為不少低保對象已經(jīng)“脫貧”而不再需要救助。但是,在被減少的低保對象中,還存在少數(shù)被“甄別”出來而取消了低保資格的。
為了2020年實現(xiàn)小康目標(biāo),習(xí)近平總書記講話提出的“精準(zhǔn)扶貧”是一個“大扶貧”的概念。至于相關(guān)的政策措施,習(xí)近平總書記則提出了“四個一批”,除了“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批,通過移民搬遷安置一批”,還要“通過低保政策兜底一批,通過醫(yī)療救助扶持一批”。琢磨習(xí)近平總書記的提法,可以發(fā)現(xiàn),這“四個一批”恐怕一個不能少。這就是說,如果離開了“低保政策兜底”,要想達致“大扶貧”和全面建成小康社會的目標(biāo),也是難以奏效的。
實事求是地看問題,并非所有的貧困人口都可以用經(jīng)濟扶持的方式幫助其脫貧。因此,在“四個一批”中,還必須有“低保政策兜底”這一條。反過來說,保障最低生活水準(zhǔn)的救助方式,其本身的制度設(shè)計就是建立在維持最低生活需求的理念上。但是,從全局看,這不啻是“以守為攻”的策略——該攻的要能攻城拔寨,該守的要能固若金湯——這才能奪取反貧困的全面勝利。
另一方面,低保救助還有一個特點,就是這項制度可能會受到同時來自兩個方面的抨擊。一種責(zé)難是,這樣的制度會“養(yǎng)懶漢”;但同時也會有另一種聲音,這樣的制度在行政程序(家計調(diào)查)上過于苛刻。如果對此缺乏認識和定力,常常就會造成左支右拙、兩面不討好的結(jié)果。當(dāng)然,現(xiàn)在制度實施中的偏頗應(yīng)該是前者,把“錯保”乃至“騙保”的現(xiàn)象擴大化或者說泛化了。譬如,現(xiàn)在一般都在家計調(diào)查中增加了對家庭財產(chǎn)的限制。因此,少數(shù)低保對象被“甄別”出來,這是政策變動造成的結(jié)果。但在社會輿論中,這種情況常常被描述為“騙保”,被污名化了。另外,在以往制度中嵌入“財產(chǎn)審查”時,考慮并不周全。低保救助制度是針對現(xiàn)實存在的貧困或生活困難的,所以對財產(chǎn)的限制必須考慮其“可變現(xiàn)性”。按國際慣例,不能即時變現(xiàn)的家庭財產(chǎn)是不應(yīng)計入限制范圍之內(nèi)的。現(xiàn)在個別地方又用臨時救助來彌補政策變動中“做過頭”的缺失,其實會使低保救助碎片化。從社會政策的理論來說,統(tǒng)一而又簡單的政策才是好政策。
按國際上反貧困倡導(dǎo)“資產(chǎn)建設(shè)”的理性思維,并不認為貧困家庭非得家徒四壁、一無所有才能接受救助。“有恒產(chǎn)者有恒心,無恒產(chǎn)者無恒心”,貧困家庭真到了傾家蕩產(chǎn)的地步,很可能破罐破摔,要讓其恢復(fù)生活的信心是比較困難的。
如何在理論上理解精準(zhǔn)救助
要真正理解精準(zhǔn)救助,就得先理解貧困的真實涵義。在日常生活中,貧困應(yīng)該是一個常見的詞匯或者是一種常見的社會現(xiàn)象。這其實告訴我們,貧困的識別并沒有那么復(fù)雜。要認識原本意義上的貧困,并理解其原因,我們可以不需要精心設(shè)計的判斷標(biāo)準(zhǔn)、精巧定義的貧困度量和尋根問底的分析方法。有些事情,一個人不用眼睛看就能知道是如何發(fā)生的。的確,有許多關(guān)于貧困的事情就是這么一目了然和觸目驚心。
貧困作為一種“隨處可見”的社會現(xiàn)象,可能給我們一個錯覺,即貧困是一個簡單的事物,這樣的認識可能妨礙我們?nèi)ド钊胗^察和理解貧困。實際上,當(dāng)我們試圖深入地理解貧困,尤其是把貧困現(xiàn)象與產(chǎn)生貧困的原因聯(lián)系起來時,我們會發(fā)現(xiàn),貧困的內(nèi)涵其實非常復(fù)雜:首先,顯而易見的是,我們會觀察到,貧困是“匱乏”——從單純的物質(zhì)匱乏,一直到將社會的、情感的和精神文化等各方面的匱乏都包含在內(nèi)。其次,當(dāng)我們把貧困現(xiàn)象與致貧原因聯(lián)系起來時,最容易想到的可能是“能力”,即貧困是相關(guān)的個人或群體缺乏能力。加以深究,我們會發(fā)現(xiàn)“社會地位”的重要影響,亦即貧困是因為與之相關(guān)的個人或群體的階層地位排序處于社會底層。最后,如我們過程性、歷時性地看待貧困,還會發(fā)現(xiàn)貧困是一種世代相傳的文化。
再換一個觀察貧困的視角,我們又會發(fā)現(xiàn),貧困原來有三個不同側(cè)面:第一,貧困是一種嚴(yán)酷的社會事實,是一種客觀的現(xiàn)實存在。第二,貧困也是一種公眾的社會評價,是一種主觀的價值判斷。第三,貧困還是一種不良的政策后果,是一種難愈的社會弊病。
綜上所述,貧困這種現(xiàn)象或事物,天然地具有兩面性:一是表面看起來容易識別甚至隨處可見。二是深入研究卻發(fā)現(xiàn)其內(nèi)涵竟然如此的復(fù)雜和多面。
一般來說,涉及社會分配或曰資源配置的政策,必須用標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范。于是,這就常常造成一種悖論。當(dāng)我們確定了一條貧困線或一個救助標(biāo)準(zhǔn)時,例如說,人均每月800元。那么我們可以質(zhì)疑,難道801元就不貧困了嗎?810元就不貧困了嗎?850元就不貧困了嗎?……如果我們把標(biāo)準(zhǔn)提高,但“難道……就不貧困了嗎”的問題仍然存在。
所以,人為劃出的標(biāo)準(zhǔn)都潛藏著不公平的因素。但是,我們還要強調(diào),具備諸如此類特點的社會政策又離不開標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了一種事實或結(jié)果:既不能沒有,但又要明白,這個工具性的標(biāo)準(zhǔn)并不具備確定性和唯一性。所以,我們不能唯標(biāo)準(zhǔn)論,而要對其內(nèi)涵中的人性關(guān)懷賦予政策彈性,并借鑒國際經(jīng)驗,以政府社工或者專業(yè)化的社會力量來從事對社會救助申請者的家計調(diào)查和動態(tài)審核。
另一方面,在工作中或曰行動上,則不必過度糾結(jié)于“標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)”,而要把精力放在“行動精準(zhǔn)”上,一家一戶踏踏實實地幫助貧困戶真正脫貧。
如何在救助行動上達致精準(zhǔn)
扶貧救助工作要避免“粗放”地用“一刀切”的簡單政策,去解決復(fù)雜多面的貧困問題。“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、手榴彈炸跳蚤也不行”,非常明確,針對的就是傳統(tǒng)的粗放式的扶貧工作。因而,“行動精準(zhǔn)”也就顯得格外重要。
如何在救助行動上達致精準(zhǔn)?其實,功課要做在了解救助對象的真正需要,以及用什么樣的有效辦法能夠真正滿足低保救助的需要。扶貧和救助,是一對相輔相成的范疇??偟脑瓌t是:可以通過經(jīng)濟扶持的對象給予扶貧,不能通過經(jīng)濟扶持的對象給予救助。但從身處貧困狀態(tài)到脫貧是要時間的,因此,在此過程中,通過低保救助維持其基本生活仍為必要。
根據(jù)前文中的分析,貧困涉及到“匱乏”“能力”“地位”“排斥”和“文化”五個方面,而每一個方面又都涉及N個影響因素,關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟、社會、政治、環(huán)境、文化、生理和心理各個領(lǐng)域。對于一個貧困家庭,以上各種影響因素排列組合而成為其致貧原因。所以,真正的精準(zhǔn)扶貧,應(yīng)該是個案式的。對于貧困家庭,一家一戶地進行診斷,一家一戶地找出治貧原因,一家一戶地制定脫貧方案,一家一戶地幫助扶持,直到這些貧困家庭一家一戶都具備了自立的能力,有了自我發(fā)展的資源、環(huán)境和條件,并且逐漸成為現(xiàn)實的保障,那才是真正地脫貧了。
上述的個案化的精準(zhǔn)扶貧,一個很重要的特點是“可持續(xù)”,是慢功夫、細致活。所以,精準(zhǔn)扶貧最好以“科學(xué)助人”為特點的社會組織來承擔(dān)。社會組織可根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳?、生產(chǎn)條件招攬各類專業(yè)技術(shù)人員,在一段較長的時間,譬如五年、十年內(nèi),持續(xù)地給予貧困家庭有針對性的關(guān)注和幫扶。從某種意義上說,所謂“扶貧先扶志”,只有在社會心理上幫助受助者擺脫既有的心理狀態(tài)、生活方式和文化環(huán)境,耐心地攙扶他們走上脫貧之路,才能收獲真正的反貧困成果。
“資產(chǎn)建設(shè)”可能是一項有效的反貧困政策思路。華盛頓大學(xué)社會發(fā)展中心(CSD)主任邁克爾認為:要幫助窮人脫貧,不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費,而是要更多地關(guān)注儲蓄、投資和資產(chǎn)積累,他將這個想法稱之為“以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策”。邁克爾主張為貧困家庭建立“個人發(fā)展賬戶”,鼓勵他們靠自己的力量積累資金,并且政府給予資金匹配。如果將“個人發(fā)展賬戶”積累的資金用于個人發(fā)展或子女上學(xué)、用于做小生意或者用于購房,政府則給予同樣金額的資金匹配。
上述做法對于扶貧幫困而言,具有革命性的意義:首先,這種制度鼓勵人們積極工作,因為要向賬戶中存款,你就必須得努力掙錢。其次,改變了以往救助方式的被動性。以在使用時政府給予匹配的激勵機制下,將未雨綢繆的主動權(quán)首先交給了個人。再次,這種制度放棄了要使窮人的所有收入和資產(chǎn)消耗殆盡才給予救助的基本理念,而用要求他們按計劃存款的經(jīng)濟手段來鼓勵他們自立、自助。
按照中國國情,我們也可以幫助城鄉(xiāng)低保對象進行“資產(chǎn)建設(shè)”。對有勞動能力的城鄉(xiāng)低保對象設(shè)立“個人發(fā)展賬戶”并鼓勵他們積極工作。在雙方約定的期限內(nèi),例如,3—5年,不管他們收入多少,都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個人發(fā)展賬戶中存錢若干,個人發(fā)展賬戶中的積蓄在約定期限內(nèi)不能隨意支配。到約定期滿時,賬戶中就會有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元,3年就有18000元,5年就有30000元。此時,低保對象從賬戶中將錢取出,政府再給予同樣或加倍的金額補貼,就可以幫助他們做小買賣或開網(wǎng)店,于是就有了可持續(xù)生計。政府再采取2—3年中逐漸減少低保金金額的辦法,扶上馬再送一程,這樣可以確保低保對象真正脫貧。
(作者為中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長、研究員)
【參考文獻】
①《習(xí)近平:確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧》,新華網(wǎng),2016年6月19日。
②唐鈞:《中國城市貧困與反貧困報告》,北京:華夏出版社,2003年。
③[美]邁克爾·謝若登著,高鑒國、展敏譯:《資產(chǎn)與窮人:一項新的美國社會福利政策》,北京:商務(wù)印書館,2005年。
責(zé)編/肖晗題 美編/于珊
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