【摘要】基層官吏是執(zhí)行朝廷命令、管理和教化百姓的主要力量?；鶎永糁蔚膬?yōu)劣直接關(guān)系到地方社會的安定，也是影響地方政治秩序的關(guān)鍵所在?！稄埣疑綕h墓竹簡》中的《二年律令》所規(guī)定的條例，既對官吏的基本權(quán)益給予了充分保障，同時又建立了比較嚴(yán)苛的行政問責(zé)機(jī)制，展現(xiàn)了漢初法律對于基層官員“權(quán)”與“責(zé)”高度統(tǒng)一的原則。

【關(guān)鍵詞】   《二年律令》    基層官員  權(quán)責(zé)劃分    【中圖分類號】K234    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

漢初對基層官吏的俸祿、賞賜、出行、休假等方面均有詳細(xì)規(guī)定

至少從秦朝開始，統(tǒng)治者便把官秩作為區(qū)分官員級別、確定官員俸祿及其他權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。漢初也不例外，如《二年律令·秩律》就有“（縣令）秩各八百石，有丞、尉者半之，司空、田、鄉(xiāng)部二百石”、“（道長）秩各五百石，丞、尉三百石”等規(guī)定，并根據(jù)秩級來授予官吏不同材質(zhì)的印綬。

朝廷對基層官吏的賞賜，部分也依據(jù)秩級確定。如《二年律令·賜律》規(guī)定：“賜吏酒食，率秩百石而肉十二斤、酒一斗；斗食令史肉十斤，佐史八斤，酒七升。”此外還規(guī)定，對于殉職的基層官吏，由所任郡縣賜予棺木和官衣，“千石至六百石吏死官者，居縣賜棺及官衣。五百石以下至丞、尉死官者，居縣賜棺”。

另據(jù)《二年律令·置吏律》，基層官吏遇緊急事件或赴任、升遷時，還和郡守二千石官吏一樣有權(quán)使用“駕傳”，即公車。且根據(jù)《傳食律》，沿途郡縣還必須為這些官吏及其隨從提供食宿安排，不同級別又有著不同的規(guī)定。其中，連不同級別官吏的用米、用醬、用鹽以及時間、人數(shù)、傳食次數(shù)和馬的草料等都給予了詳細(xì)說明：“丞相、御史及諸二千石官使人，若遣吏、新為官及屬尉、佐以上征若遷徙者，及軍吏、縣道有尤急言變事，皆得為傳食。車大夫粺米半斗，參食，從者糲米，皆給草具。車大夫醬四分升一，鹽及從者人各廿二分升一。食馬如律，禾之比乘傳者馬。使者非有事，其縣道界中也，皆毋過再食。其有事焉，留過十日者，稟米令自炊。以詔使及乘置傳，不用此律?？h各署食盡日，前縣以誰（推）續(xù)食。食從者。二千石毋過十人，千石到六百石毋過五人，五百石以下到二百石毋過二人，二百石以下一人。使非吏，食從者，卿以上比千石，五大夫以下到官大夫比五百石，大夫以下比二百石；吏皆以實從者食之。諸吏乘車以上及宦皇帝者，歸休若罷官而有傳者，縣舍食人、馬如令。”

對于假期而言，漢初的基層官吏每年都享有固定的假期，以保證其休息時間和工作效率。通常是“予告六十日”，即每年休假六十天。對離家兩千里以上者，則準(zhǔn)許兩年回鄉(xiāng)一次，給予八十天的假期。

漢代對基層官吏的職權(quán)有著明確劃分，以確?；鶎有姓母咝н\作

《置吏律》規(guī)定：“官各有辨，非其官事勿敢為，非所聽勿敢聽。”具體來說，漢初基層官吏的職權(quán)范圍大致依據(jù)各自的職掌來確定?！稘h書·百官公卿表上》載：“縣令、長，皆秦官，掌治其縣……十里一亭，亭有長。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜。”而據(jù)《二年律令》規(guī)定，在鄉(xiāng)以下則設(shè)有“倉、庫、少內(nèi)、校長”等官職。雖然《二年律令》對于基層官吏的具體職掌并沒有明文規(guī)定，但律文對主管官吏所承擔(dān)行政責(zé)任的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，卻表現(xiàn)了基層官吏職權(quán)的明確性。如《賊律》規(guī)定：“賊燔城、官府及縣官積聚，棄市。賊燔寺舍、民室屋廬舍、積聚，黥為城旦舂。其失火延燔之，罰金四兩，責(zé)所燔。鄉(xiāng)部、官嗇夫、吏主者弗得，罰金各二兩。”即明確了“鄉(xiāng)部、官嗇夫、吏主者”擁有緝捕縱火犯的職權(quán)。為確?；鶎庸倮舻臋?quán)威，《二年律令·賊律》還明確規(guī)定，百姓不得因公事而毆打或辱罵官吏：“以縣官事毆若詈吏，耐。所毆詈有秩以上，及吏以縣官事毆詈五大夫以上，皆黥為城旦舂。”對違法者，則依據(jù)情節(jié)的輕重，對其處以一年到三年的徒刑。

此外，為避免官吏相互推諉或職權(quán)不明等情況，《二年律令》對基層官吏的具體職權(quán)范圍也作了細(xì)致的劃分。例如對于鄉(xiāng)村道路的維護(hù)權(quán)，《田律》就明確規(guī)定：“雖非除道之時而有陷敗不可行，輒為之。鄉(xiāng)部主邑中道，田主田道。”即邑中道路的維修由鄉(xiāng)部負(fù)責(zé)，而田中道路的維修則由田官負(fù)責(zé)。再如對于守丞等試用官吏的司法審判權(quán)，《具律》也作出了區(qū)分和規(guī)定：凡縣道官任命的守丞均沒有司法審判權(quán)，凡二千石以上官員任命的守丞均擁有司法審判權(quán)。

這些明確的規(guī)定和細(xì)致的劃分對于推動地方行政的高效運作，特別是明確基層官吏的行政權(quán)力和職責(zé)具有非常重要的意義。

漢代對基層官員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的規(guī)定，保障了行政效率的提高

基層官吏的“責(zé)”主要指官吏的行政責(zé)任，從責(zé)任人的角度來看，大致可以分為兩類：一是以所有基層官吏為追責(zé)對象，二是以特定的基層官吏為追責(zé)對象。

就第一類情況而言，因為所有的基層官吏都是追責(zé)的對象，所以律文中并沒有明確規(guī)定具體的責(zé)任人。例如所有的基層官吏必須要嚴(yán)格執(zhí)行皇帝或朝廷的命令，凡擅自更改或假傳皇帝命令者，《賊律》便規(guī)定依據(jù)其危害程度來定罪，已造成嚴(yán)重后果的要處以死刑。漢代的官方文書是朝廷下達(dá)命令或地方匯報公務(wù)的重要信息載體，為確保內(nèi)容的機(jī)密性，文書往往會加蓋封印，《賊律》亦規(guī)定官吏不得擅自毀壞封印。由于“毀封”可能導(dǎo)致泄露、篡改信息等嚴(yán)重后果，因而處罰往往較重，要被判四年的“隸臣妾”（刑罰名）?！顿\律》還規(guī)定，凡出現(xiàn)故意欺瞞、上報不實，甚至是偽造文書等行為，官吏都必須接受處罰。

對丟失官方憑證，《二年律令》也制定了明確的問責(zé)辦法。如《賊律》規(guī)定：“亡印，罰金四兩，而布告縣官，毋聽亡印。亡書，符券，入門衛(wèi)木久，搴門、城門之鑰，罰金各二兩。”官印、文書或符券等都是官吏行使權(quán)力的重要憑證，而丟失官印等憑證則可能會造成無法預(yù)料的“次生災(zāi)害”，故此類處罰同樣較重，罰金為四兩或二兩。

第二類律文是以特定的基層官吏為追責(zé)對象，主要圍繞官吏的具體職權(quán)展開，因而律文中標(biāo)有明確的責(zé)任人，部分律文還涉及多個責(zé)任人，有主要責(zé)任人和次要責(zé)任人之分。因所涉律文較多，以下僅就司法審判、市場稅征收和戶籍管理三方面來具體說明。

《二年律令》對漢初基層官員的司法審判權(quán)有明確的劃分，也對審判官員的行政責(zé)任作出了細(xì)致規(guī)定，凡故意寬縱、量刑有失等行為，都將受到法律的追究。如《具律》規(guī)定：“鞠獄故縱、不直、及診、報、辟故弗窮審者，死罪，斬左止（趾）為城旦，它各以其罪論之。其當(dāng)系城旦舂，作官府償日者，罰歲金八兩；不盈歲者，罰金四兩……其受賕者，駕（加）其罪二等。所予臧（贓）罪重，以重者論之，亦駕（加）二等。其非故也，而失不審者，以其贖論之。爵戍四歲及系城旦舂六歲以上罪，罰金四兩。”其中有的刑罰很重。如將犯人誤判為死罪的，要處以“斬左趾為城旦”的刑罰，即罷官、砍掉左腳并判罰三年苦役。

值得注意的是，在追究審判官員的行政責(zé)任時，《二年律令》對故意行為和過失行為作了明確區(qū)分，凡故意行為，均加罪二等。如因收受賄賂而故意寬縱犯人的，在追究其行政責(zé)任時，還需按贓罪量刑，取其重者定罪。此外，為更好地落實問責(zé)機(jī)制，律文還對“失”“不直”等法律術(shù)語作了具體的司法解釋：“劾人不審，為失；其輕罪也而故以重罪劾之，為不直。”這不僅表明了漢初法律的進(jìn)一步完善，也體現(xiàn)了法律對公職人員的保護(hù)。

漢初對商人實行政治上貶低而經(jīng)濟(jì)上放縱的政策。商賈必須根據(jù)資產(chǎn)交納一定比例的市場稅，凡隱瞞不報或虛報不實者，即沒收其資產(chǎn)。對監(jiān)管不力的官吏，也將追究相應(yīng)的行政責(zé)任。如《二年律令》中“市販匿不自占租，坐所匿租臧（贓）為盜，沒入其所販賣及賈錢縣官，奪之列。列長、伍人弗告，罰金各一斤。嗇夫、吏主者弗得，罰金各二兩”的規(guī)定，則不僅要追究列長、伍人等直接監(jiān)管官吏的責(zé)任，對于主管該事務(wù)的更高一級官吏也必須追究其行政責(zé)任，盡管所受處罰要明顯低于直接監(jiān)管的官吏。

關(guān)于戶籍統(tǒng)計和登記，《二年律令·戶律》也明確規(guī)定基層官吏必須在每年的八月之前完成戶籍整理工作，凡存在舞弊或過失行為的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。例如：“恒以八月令鄉(xiāng)部嗇夫、吏、令史相襍案戶籍，副臧（藏）其廷。有移徙者，輒移戶及年籍爵細(xì)徙所，并封。留弗移，移不并封，及實不徙數(shù)盈十日，皆罰金四兩；數(shù)在所正、典弗告，與同罪。鄉(xiāng)部嗇夫、吏主及案戶者弗得，罰金各一兩。”也就是說，對于遷徙到別處者，主管官吏要將其戶籍并年齡、爵級等信息一并封緘，轉(zhuǎn)交給遷徙地官員。對于沒有轉(zhuǎn)交或沒有將相關(guān)信息一并封緘轉(zhuǎn)交等行為，將追究鄉(xiāng)部嗇夫、吏、令史的責(zé)任。謊報遷移的，里正、田典知情不報，與謊報者同罪。鄉(xiāng)部嗇夫等主管官吏沒有及時發(fā)現(xiàn)這一情況的，也都將遭到問責(zé)。

《二年律令》展現(xiàn)了漢初法律對于基層官員“權(quán)”與“責(zé)”高度統(tǒng)一的原則

《二年律令》承秦制，力求建立高效的基層行政體制，與秦律有明顯的一致性。毫不夸張地說，《二年律令》的部分律文都直接繼承了秦律。僅就追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而言，在《睡虎地秦墓竹簡》等文獻(xiàn)資料中便有許多記載。如秦簡《金布律》規(guī)定：“賈市居列者及官府之吏，毋敢擇行錢、布；擇行錢、布者，列伍長弗告，吏循之不謹(jǐn)，皆有罪。”《內(nèi)史雜》規(guī)定：“（糧倉）有不從令而亡、有敗、失火，官吏有重罪，大嗇夫、丞任之。”再從律文的名稱來看，如田律、傳食律、金布律、效律、傜律、行書律、傅律、除吏律、關(guān)市律等，《二年律令》也都基本照搬了秦律。這對于全面認(rèn)識秦漢法律的關(guān)系和作用均有啟迪意義，盡管其中還存在著“刻薄寡恩”的法家色彩和一些漏洞。

此外，漢初還認(rèn)真吸取了秦朝因嚴(yán)刑峻法而導(dǎo)致覆亡的歷史教訓(xùn)，更加注重司法的公正性，禁止濫用刑罰和限制刑罰，對基層官吏的問責(zé)機(jī)制也更具合理性，如《二年律令》對于故意和過失行為所承擔(dān)的行政責(zé)任就有著明確的區(qū)分。再如對某些官吏的過失，如果沒有造成嚴(yán)重的后果或惡劣的影響，實際上也并不會追究他們的責(zé)任。如《賊律》規(guī)定：“誤，其事可行者，勿論。”這就較好地保護(hù)了基層官吏的工作積極性。

《二年律令》的律文既對官吏的基本權(quán)益給予了充分保障，同時又建立了比較嚴(yán)苛的行政問責(zé)機(jī)制。其主要意義在于基本確保了大一統(tǒng)王朝對地方社會的有序管理，大大減少了因地方吏治問題所帶來的離心力。此外，漢初的一系列政策還初步造就了一支高效廉潔的基層官吏隊伍，為漢帝國的逐步強(qiáng)盛和后世官制的不斷完善做出了一個比較好的示范，也為即將到來的“文景之治”奠定了重要基礎(chǔ)。

（作者為南京師范大學(xué)歷史系教授、博導(dǎo)；南京師范大學(xué)歷史系博士生丁佳偉對此文有重要貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家社科基金重點項目“秦漢簡牘史料中的土地制度研究”（項目編號：13AZS004）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①張家山二四七號漢墓竹簡整理小組：《張家山漢墓竹簡〔二四七號墓〕》（釋文修訂本），北京：文物出版社，2006年。

②胡平生、張德芳：《敦煌懸泉漢簡釋粹》，上海：上海古籍出版社，2001年。

③睡虎地秦墓竹簡整理小組：《睡虎地秦墓竹簡》，北京：文物出版社，1978年。

責(zé)編/潘麗莉  王妍卓    美編/宋揚

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