【摘要】我國宅地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的問題，一直備受人民群眾和社會各界關(guān)注。在當(dāng)前形勢下，破解我國宅地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期的不確定性，可從《物權(quán)法》修訂為民法分則物權(quán)編時，直接規(guī)定宅地使用權(quán)為無期限的用益物權(quán)，或規(guī)定宅地使用權(quán)期滿后經(jīng)過自動續(xù)期而變?yōu)橛谰眯杂靡嫖餀?quán)。 

【關(guān)鍵詞】宅地使用權(quán)  自動續(xù)期   《物權(quán)法》     【中圖分類號】D923.2    【文獻標識碼】A

《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，其中對住宅建設(shè)用地使用權(quán)（以下簡稱宅地使用權(quán)）期滿自動續(xù)期問題提出了“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的意見，為解決宅地使用權(quán)的不確定性提出了重要決策。值此編纂《民法典》之際，為完善物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定提供了修法的時機，應(yīng)當(dāng)借此機會，一舉解決宅地使用權(quán)自動續(xù)期的不確定性，確保人民群眾安居樂業(yè)。

宅地使用權(quán)到期后，面臨哪些不確定性

在我國現(xiàn)行法律中，宅地使用權(quán)自動續(xù)期的不確定性，來源于我國2007年制定的《物權(quán)法》第149條第1款關(guān)于“住宅建設(shè)使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”的規(guī)定。按照這一規(guī)定，宅地使用權(quán)是一個有期限的用益物權(quán)，其期限最長不能超過70年；該期限屆滿后，自動續(xù)期。這樣規(guī)定宅地使用權(quán)到期后的自動續(xù)期，主要存在以下不確定性：

首先，目前在國內(nèi)實行宅地使用權(quán)的存續(xù)期間并不相同，自20年至70年不等，最高為70年?！段餀?quán)法》第149條第1款規(guī)定的“期間屆滿”，究竟是指哪個期間？是指最高70年的期間屆滿，還是上述其他任何期間的屆滿。這個含義不確定。

其次，宅地使用權(quán)期間屆滿后自動續(xù)期，是否需要業(yè)主申請。對此，《物權(quán)法》第149條第1款只規(guī)定了期滿后自動續(xù)期，并沒有規(guī)定自動續(xù)期要履行何種手續(xù)，故這個問題也具有不確定性。

再次，宅地使用權(quán)期間屆滿后自動續(xù)期，究竟要續(xù)多長期間，是有年限的期間還是沒有年限的限制，仍然還是續(xù)期70年嗎？都不確定。

最后，也是業(yè)主最為關(guān)心的問題，即宅地使用權(quán)期間屆滿后經(jīng)過自動續(xù)期，是否還需要補交續(xù)期期間的土地出讓金呢？《物權(quán)法》第149條第1款對此沒有作出明確規(guī)定，要交納還是不交納，也不確定。

宅地使用權(quán)自動續(xù)期為什么存在不確定性

作為國家基本法的《物權(quán)法》，為什么會對這樣一個關(guān)系到億萬人民群眾生活的宅地使用權(quán)，做出了包含這些不確定性的規(guī)定，是有其原因的。

在改革開放之初，1982年《憲法》第10條第1款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”因此，任何人都不可以私人享有城市土地的所有權(quán)。為了解決城市居民和企業(yè)對城市建設(shè)用地的需求，在原來劃撥國有土地的基礎(chǔ)上，增加了有償出讓土地使用權(quán)的制度。當(dāng)時，將通過劃撥方式和出讓方式取得的國有土地權(quán)屬，都稱之為國有土地使用權(quán)，其性質(zhì)屬于用益物權(quán)，并均須設(shè)有期限。隨后，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了不同性質(zhì)的國有土地使用權(quán)的不同期限，同時規(guī)定國有土地使用權(quán)的期限屆滿前，使用權(quán)人須提前申請續(xù)期，是否續(xù)期須經(jīng)政府批準，也必須交納續(xù)期的出讓金，否則國家將有權(quán)收回土地。

在制定《物權(quán)法》時，法律草案將國有土地使用權(quán)改稱為“建設(shè)用地使用權(quán)”，規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定辦理。同時規(guī)定，不予續(xù)期或者收回建設(shè)用地使用權(quán)的，該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，依照約定，沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。這就意味著，在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，權(quán)利人不申請續(xù)期，或者政府不批準續(xù)期，使用權(quán)人將喪失該權(quán)利，因而，就涉及該土地上的房屋以及其他不動產(chǎn)的不同處置問題。

對于上述問題，立法機關(guān)積極采取對策，最后決定增加規(guī)定《物權(quán)法》第149條第1款，即宅地使用權(quán)期間屆滿的自動續(xù)期。由于有了這樣的規(guī)定，就使宅地使用權(quán)在期間屆滿后，不必申請續(xù)期就可以自動續(xù)期，就不存在政府收回宅地使用權(quán)的問題，城市居民當(dāng)然也就可以放心，不必擔(dān)心土地使用權(quán)被收走后自己無處居住問題的發(fā)生。這樣的規(guī)定，對安定了民心起了很大的作用，保證了《物權(quán)法》在2007年得到高票通過。

可是，宅地使用權(quán)自動續(xù)期的法律規(guī)定存在不確定性，這在立法時就已經(jīng)明確。出現(xiàn)這樣問題的主要原因是，《物權(quán)法》立法時間非常緊迫，且是在對《物權(quán)法》是否存在違憲問題發(fā)生爭議的最緊張時期。因而，立法者沒有足夠的時間全面探討自動續(xù)期的條件。土地是不可再生資源，具有重要的財產(chǎn)價值，宅地使用權(quán)的期限屆滿后自動續(xù)期，一時很難決定究竟應(yīng)該怎樣處理。因此，將此問題暫時擱置，待對問題研究更加深入后，再做自動續(xù)期后的安排，對解決續(xù)期是否交費可能會更加有利。正是因為這樣一些原因，才使《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定出現(xiàn)了自動續(xù)期的不確定性。

破解宅地使用權(quán)自動續(xù)期不確定性，需要解決的主要問題

在當(dāng)前形勢下，破解我國宅地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期的不確定性，應(yīng)當(dāng)著重解決以下幾個問題：

第一，破解宅地使用權(quán)自動續(xù)期不確定性的關(guān)鍵，是擺正政府利益與人民群眾利益的關(guān)系。解決宅地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期不確定的實質(zhì)，就是怎樣協(xié)調(diào)人民群眾利益與政府利益的平衡問題。在理論上說，政府沒有自己的利益，政府的利益就是人民群眾的利益。因為，土地公有就是全民所有，國有土地增值，獲益的是人民群眾，兩者的利益是一致的。但是，在實際上并非如此，人民群眾的利益總是具體的利益，是每一個業(yè)主對自己的土地權(quán)屬的利益，而政府的利益是政府可以支配的利益，解決的并不是每一個具體居民的具體利益。因此，政府利益與人民群眾利益盡管是統(tǒng)一的，但存在對立的內(nèi)容。在這種情況下，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓利于民，讓人民群眾能得到更多實惠，造福于人民，使人民群眾安居樂業(yè)，生活幸福。事實上，對于破解宅地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期的不確定性，較大地阻力就是來自于政府，特別是來自于政府的土地主管部門。只有政府以及政府的土地主管部門擺正了人民群眾利益與政府利益的關(guān)系，對這個問題的破解就容易多了。

第二，應(yīng)當(dāng)確定宅地使用權(quán)自動續(xù)期的核心價值是“一次取得，永久使用”。這個觀點，是筆者在研究宅地使用權(quán)自動續(xù)期問題時得出的結(jié)論?！段餀?quán)法》第149條第1款留下來的自動續(xù)期不確定性問題，就是要解決《物權(quán)法》通過自動續(xù)期的規(guī)定究竟要給人民群眾一個什么樣的物權(quán)？這個用益物權(quán)究竟是有期限的權(quán)利，還是無期限的權(quán)利？從“自動續(xù)期”的文義邏輯上推論，一個有期限的物權(quán)經(jīng)過自動續(xù)期，就會變成一個永久性的權(quán)利。這就是說，一個規(guī)定有期限的權(quán)利，在期滿后通過自動續(xù)期而自動展期；由于續(xù)期沒有規(guī)定具體期間，或者就是規(guī)定了續(xù)期的期間，但新的期間屆滿仍然還是要自動續(xù)期，因而就會使這個權(quán)利永久存續(xù)下去，不再受期間的限制。那么，這個權(quán)利就成為一個永久性的權(quán)利。不僅如此，就從立法者規(guī)定“自動續(xù)期”的本意推論，宅地使用權(quán)作為永久性用益物權(quán)，也在其立法本意之中。因為，規(guī)定宅地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期，就是要保證老百姓安居樂業(yè)，住宅建設(shè)用地權(quán)只有通過自動續(xù)期而使其成為永久性的權(quán)利，才能夠保障老百姓各安其居而樂其業(yè)，實現(xiàn)立法者的目的。同時有恒產(chǎn)者有恒心，所謂恒產(chǎn)，并不是房屋而是土地，人民群眾只要擁有了永久的宅地使用權(quán)這個恒產(chǎn)，才能夠?qū)矣泻阈?，否則就會欠缺恒心，就會移居海外。因此，解決宅地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期的不確定性，就是要通過自動續(xù)期的法律安排，確定宅地使用權(quán)是一個“一次取得永久使用”的永久性用益物權(quán)。

第三，正是因為宅地使用權(quán)期滿后經(jīng)過自動續(xù)期而成為一個永久性用益物權(quán)。因此，宅地使用權(quán)的自動續(xù)期一定不是一個有期限的自動續(xù)期，即對宅地使用權(quán)自動續(xù)期不得設(shè)置新的期限，經(jīng)過一次自動續(xù)期后，這個權(quán)利就不存在自動續(xù)期的問題了，因而，就是一個永久性用益物權(quán)。這樣的解釋，并不違反《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是這一條款的必然內(nèi)容。任何主張對宅地使用權(quán)期滿自動續(xù)期再加上一個新期限的意見，都是違反《物權(quán)法》規(guī)定的。

第四，宅地使用權(quán)經(jīng)過自動續(xù)期成為業(yè)主的永久性用益物權(quán)，國家必須對該用益物權(quán)予以充分的保障。在國家沒有重大公共利益需要的情況下，不得征收宅地使用權(quán)，避免損害居民的住宅權(quán)。同時，這個永久性用益物權(quán)是城鎮(zhèn)居民的恒產(chǎn)，與其他物權(quán)同等保護，任何機構(gòu)和個人都不得侵犯，享有完整的支配權(quán)，其行使和轉(zhuǎn)讓權(quán)利不受限制，并且應(yīng)當(dāng)準許權(quán)利人的繼承人予以繼承，使這個土地權(quán)屬變成真正的恒產(chǎn)。

第五，在宅地使用權(quán)經(jīng)過自動續(xù)期成為一個永久性的用益物權(quán)后，應(yīng)當(dāng)確定，國家是城市土地的所有者，宅地使用權(quán)人是用益物權(quán)人，宅地使用權(quán)人通過購買商品房合同，從開發(fā)商手里繼受取得宅地使用權(quán)，其與國家形成了所有權(quán)人與土地使用權(quán)人的關(guān)系。這樣一個關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)采用繼續(xù)支付土地出讓金的方法，而應(yīng)當(dāng)采用交納稅金的方式來固定，即宅地使用權(quán)人永久使用國家享有所有權(quán)的土地，而宅地使用權(quán)人使用國家享有所有權(quán)的土地就應(yīng)當(dāng)負擔(dān)向政府交納稅金的義務(wù)。對這樣的公法關(guān)系，應(yīng)當(dāng)通過國家立法，確定宅地使用權(quán)人與國家作為土地所有權(quán)人之間的關(guān)系，確定業(yè)主能夠接受的象征性的稅金比例和繳納方法。其他任何機關(guān)都沒有權(quán)力制定這樣的法律。

破解宅地使用權(quán)自動續(xù)期不確定性的立法辦法

破解宅地使用權(quán)自動續(xù)期的不確定性，目前有兩個特別有利的條件：其一，《意見》中關(guān)于“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的要求，就是破解這種不確定性的有力舉措。

其二，立法機關(guān)正在加緊制定《民法典》，其中任務(wù)之一就是對《物權(quán)法》進行修訂，作為民法分則的物權(quán)編，這就給修訂物權(quán)法第149條第1款關(guān)于宅地使用權(quán)自動續(xù)期提供了一個最好的時機。在這兩個有利條件下，破解宅地使用權(quán)自動續(xù)期的不確定性，就具備了完全的條件。立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住有利時機，解決在2007年制定《物權(quán)法》時留下的立法空白和重大遺憾，將這個不確定性予以確定。

在將《物權(quán)法》修訂為民法分則物權(quán)編時，可以在下述兩個辦法中選擇一個方法，破解宅地使用權(quán)自動續(xù)期的不確定性：

一是直接規(guī)定宅地使用權(quán)為無期限的用益物權(quán)。民法分則物權(quán)編對凡是用于住宅建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，一律規(guī)定為無期限的用益物權(quán)，開發(fā)商從政府手里通過出讓的方法取得宅地使用權(quán)，就是無期限的權(quán)利，在開發(fā)商將商品房賣給城市居民時，將宅地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓給業(yè)主，使業(yè)主取得永久性的宅地使用權(quán)。同時還可以規(guī)定，在取得宅地使用權(quán)70年后，業(yè)主應(yīng)該向政府交納稅金，以此確認宅地使用權(quán)人與國家作為土地所有權(quán)人的關(guān)系。

二是規(guī)定宅地使用權(quán)期滿后經(jīng)過自動續(xù)期而變?yōu)橛谰眯杂靡嫖餀?quán)。民法分則物權(quán)編對于宅地使用權(quán)可以仍然維持70年的期限，但應(yīng)明確規(guī)定，宅地使用權(quán)70年期間屆滿后經(jīng)過自動續(xù)期，成為無期限的永久性用益物權(quán)。同時明確規(guī)定，在宅地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期后，使用權(quán)人不負擔(dān)補交土地出讓金的義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)向土地所有權(quán)人繳納適當(dāng)稅金，繳納稅金的方法應(yīng)當(dāng)由國家法律另行規(guī)定。

上述兩個方法都符合我國目前城市土地屬于國家所有的憲法規(guī)定。相比較而言，前者解決問題比較徹底，后者更為穩(wěn)妥。因而，筆者比較傾向于后一種意見。

（作者為中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任、法學(xué)院教授）

【參考文獻】

①全國人大常委會法制工作委員會民法室編：《中華人民共和國物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年。

②楊立新：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的核心價值》，《山東大學(xué)學(xué)報》，2016年第4期。

③楊立新：《期滿自動續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)》，《東方法學(xué)》，2016年第4期。

責(zé)編/肖晗題     美編/王夢雅