2016年12月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對于落實黨的十八屆四中全會確立的全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)，對于使法治真正成為各級黨委、政府治國理政的準(zhǔn)則和基本運作方式具有十分重大的意義。

中央之所以在十八屆四中全會召開兩年后又頒發(fā)此規(guī)定，特別明確縣級以上地方各級黨政主要負(fù)責(zé)人為推進(jìn)治建設(shè)第一責(zé)任人，并具體規(guī)定黨政主要負(fù)責(zé)人作為“第一責(zé)任人”推進(jìn)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)，其背景和緣由在于：黨的十八屆四中全會確定了全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)以后，全國各地區(qū)各部門大多予以高度重視，絕大多數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部注重運用法治思維和法治方式治國理政，大力推進(jìn)本地區(qū)本部門的法治建設(shè)。但是也有個別地區(qū)和部門，其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對法治的意愿不高，重視不夠，不愿意或不習(xí)慣運用法治思維和法治方式治國理政。雖然他們在各種會議上也講法治，在各種文件中也提出法治的種種要求，但是在實際工作中卻把法治棄之一旁，甚至完全背離法治。特別是當(dāng)依法辦事可能影響他們正進(jìn)行的“政績”工程的效率，從而影響他們的切身利益時，他們可能會指示或命令其下屬選擇采取違反法治或規(guī)避法律的方式行事。他們違反法治或規(guī)避法律的違法行為不可避免地引起廣大人民群眾的不滿，有時甚至引發(fā)群體性事件，造成社會不穩(wěn)定或?qū)е聬毫拥恼斡绊?。正是為了糾正這些問題，保證依法治國目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)，中央特別針對各地區(qū)各部門黨政主要負(fù)責(zé)人發(fā)布了上述規(guī)定。之所以特別針對黨政主要負(fù)責(zé)人，即黨政一把手，而不是針對一般干部或一般黨政負(fù)責(zé)人發(fā)文，其原因主要有以下三個方面。

能否實現(xiàn)依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)，黨政一把手是否真心實意推進(jìn)法治建設(shè)是關(guān)鍵

一個地區(qū)、一個部門，能否真正實行法治，能否不斷推進(jìn)法治建設(shè)，能否將法治的要求落實到各項具體的事業(yè)和工作中，關(guān)鍵在于該地區(qū)、部門的黨政一把手是否有真正實行法治的意愿，是否真心實意推進(jìn)法治建設(shè)。只有我們各級黨政一把手有真正實行法治的意愿，不僅在法治有助于其所進(jìn)行的相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作的開展、推進(jìn)，有助于給其“政績”、利益加分時有實行法治、依法辦事的意愿，而且在法治對其所進(jìn)行的相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作形成一定制約，有可能影響相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作的進(jìn)度、效率，無助于給其“政績”、利益加分，甚至給其“政績”、利益減分時仍然有實行法治、依法辦事的意愿，依法治國，建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)才能實現(xiàn)。而要做到這一點，就必須給予各級黨政一把手以實行法治，推進(jìn)法治建設(shè)的一定“壓力”，促使他們不得不像抓其他事業(yè)、其他工作一樣抓法治，像重視其他事業(yè)、其他工作一樣重視法治，使他們在任何時候任何情況下都不能對法治建設(shè)有松懈情緒和敷衍塞責(zé)的態(tài)度。

正是基于此，所以中央特別發(fā)文，明確各級黨政一把手是所在地區(qū)、部門推進(jìn)法治建設(shè)的第一責(zé)任人。賦予各級黨政一把手“法治建設(shè)第一責(zé)任人”的地位既是確立其推進(jìn)法治建設(shè)的責(zé)任，同時也是將其推進(jìn)所在地區(qū)、部門法治建設(shè)的情況與其政績掛鉤，其所在地區(qū)、部門法治建設(shè)取得進(jìn)展，其政績自然加分，反之，其政績也就相應(yīng)減分，甚至要被追責(zé)、問責(zé)。只有這樣，才能促使各級黨政一把手們對其所管轄地區(qū)、部門的法治建設(shè)真抓實干，而不是光說不干，或虛與委蛇。

黨政一把手要對自己在推進(jìn)法治建設(shè)方面應(yīng)履行什么職責(zé)有全面深入的了解

中央發(fā)布的上述《規(guī)定》，除了明確各級黨政一把手作為“推進(jìn)治建設(shè)第一責(zé)任人”的地位和責(zé)任以外，另一項主要內(nèi)容就是確定黨政一把手在推進(jìn)法治建設(shè)方面各自的職責(zé)。因為只有職責(zé)明確了，各級黨政一把手們才可能在推進(jìn)法治建設(shè)方面扎扎實實去真抓實干。真抓實干的前提首先是要明了“真抓”抓什么，“實干”干什么。正因為如此，中央發(fā)布的上述《規(guī)定》特別以具體列舉的方式分別確定黨委主要負(fù)責(zé)人和政府主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)。

《規(guī)定》具體列舉的黨委主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)包括下述六項：一是充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，定期聽取有關(guān)工作匯報，及時研究解決有關(guān)重大問題，將法治建設(shè)納入地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和年度工作計劃，與經(jīng)濟社會發(fā)展同部署、同推進(jìn)、同督促、同考核、同獎懲；二是堅持全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力；三是嚴(yán)格依法依規(guī)決策，落實黨委法律顧問制度、公職律師制度，加強對黨委文件、重大決策的合法合規(guī)性審查；四是支持本級人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作，督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員和下級黨政主要負(fù)責(zé)人依法辦事，不得違規(guī)干預(yù)司法活動、插手具體案件處理；五是堅持重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，加強法治工作隊伍建設(shè)和政法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)；六是深入推進(jìn)法治宣傳教育，推動全社會形成濃厚的法治氛圍。

《規(guī)定》具體列舉的政府主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)亦有下述六項：一是加強對本地區(qū)法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定工作規(guī)劃和年度工作計劃，及時研究解決法治政府建設(shè)有關(guān)重大問題，為推進(jìn)法治建設(shè)提供保障、創(chuàng)造條件；二是嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策法定程序，建立健全政府法律顧問制度、公職律師制度，依法制定規(guī)章和規(guī)范性文件，全面推進(jìn)政務(wù)公開；三是依法全面履行政府職能，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制落實，推動嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；四是督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員和政府部門主要負(fù)責(zé)人依法行政，推動完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，糾正行政不作為、亂作為；五是自覺維護(hù)司法權(quán)威，認(rèn)真落實行政機關(guān)出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；六是完善行政機關(guān)工作人員學(xué)法用法制度，組織實施普法規(guī)劃，推動落實“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任。

《規(guī)定》就各級黨政一把手推進(jìn)法治建設(shè)的上述職責(zé)予以具體明確規(guī)定對于依法治國，建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)顯然是非常必要的。否則，職責(zé)不清，責(zé)任不明，何以形成推進(jìn)的動力。

黨規(guī)對黨政一把手是否全面和忠實履行職責(zé)應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督機制

如前所述，各級黨政一把手對于法治的態(tài)度是全面推進(jìn)依法治國，實現(xiàn)建設(shè)法治國家目標(biāo)和任務(wù)的關(guān)鍵。為了保障法治機制中這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)真正發(fā)揮其功能和作用，《規(guī)定》不僅確定了各級黨政一把手“第一責(zé)任人”的地位、責(zé)任和明確規(guī)定其推進(jìn)法治建設(shè)應(yīng)履行的職責(zé)，而且還創(chuàng)設(shè)了對這種地位、責(zé)任和相應(yīng)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督的保障機制。因為，如果沒有監(jiān)督保障，即使《規(guī)定》確定了其地位、責(zé)任和相應(yīng)職責(zé)，也都可能只是徒具形式而難以產(chǎn)生實際的效果。正是慮及于此，《規(guī)定》對各級黨政一把手是否全面和忠實履行推進(jìn)法治建設(shè)“第一責(zé)任人”職責(zé)設(shè)定了三項監(jiān)督保障機制：一是要求黨政主要負(fù)責(zé)人將履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況列入年終述職內(nèi)容，上級黨委應(yīng)當(dāng)對下級黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況開展定期檢查和專項督查；二是要求上級黨委將下級黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況納入政績考核指標(biāo)體系，作為考察使用干部、推進(jìn)干部能上能下的重要依據(jù)；三是要求有關(guān)監(jiān)督部門對不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人，依照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)予以問責(zé)。

《規(guī)定》確立的這三項監(jiān)督保障機制：檢查督查、納入政績考核指標(biāo)體系、追責(zé)問責(zé)，對于各級黨政一把手切實履行其推進(jìn)法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)具有直接的覊束和督促作用：任何黨政一把手，作為“第一責(zé)任人”，如果在推進(jìn)法治建設(shè)方面不作為，不履行“第一責(zé)任人”應(yīng)履行的職責(zé)，輕則由其上級黨委找其誡勉談話，給其政績考核減分，重則追責(zé)問責(zé)，可能要求其引咎辭職或直接予以免職。這種責(zé)任的“壓力”自然可轉(zhuǎn)化為促使其重視法治，推進(jìn)法治建設(shè)的動力。

當(dāng)然，各級黨政主要負(fù)責(zé)人推進(jìn)法治建設(shè)的動力并非完全源于監(jiān)督問責(zé)機制的“壓力”，對于大多數(shù)黨政一把手來說，在很多情況下，其重視法治，推進(jìn)法治建設(shè)的動力主要不是源于監(jiān)督問責(zé)機制的“壓力”，而是源于他們內(nèi)心對法治的信仰，源于他們的法治理念。這種源動力應(yīng)該是更根本，更有效和更可靠的動力。因此，為了保證各級黨政主要負(fù)責(zé)人自覺履行其推進(jìn)法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)，各級黨組織應(yīng)該通過各種方式、各種途徑加強對黨政主要負(fù)責(zé)人的法治理念教育，不斷培植他們內(nèi)心的法治信仰，使他們從“組織要我實行法治、推進(jìn)法治” 逐步轉(zhuǎn)化為“我想實行法治，我要推進(jìn)法治”，從源于外部壓力不得不重視法治、推進(jìn)法治轉(zhuǎn)化為由于內(nèi)心向往而自然和自覺地重視法治、推進(jìn)法治。

不過，這種轉(zhuǎn)化需要一個較長或很長的時間過程，在這個轉(zhuǎn)化的過程中，加強教育、培訓(xùn)、激勵、引導(dǎo)和健全、完善監(jiān)督責(zé)任機制兩者都是同樣必要的，兩者必須雙管齊下。對于法治理念、法治信仰增長較快的黨政一把手們，對他們也許應(yīng)該更多地采用激勵措施；對于法治理念、法治信仰在其內(nèi)心中生長太慢或者根本生長不起來，偏好人治，習(xí)慣于以言代法，以權(quán)壓法的黨政一把手們，對他們也許應(yīng)該更多地適用監(jiān)督責(zé)任制約機制?？傊?，無論如何，在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治國家正處在進(jìn)行時而非完成時的當(dāng)下歷史階段，通過激勵和制約雙重機制或者其他措施促進(jìn)各級黨政一把手積極履行推進(jìn)法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)都是必須的，因為法治建設(shè)“第一責(zé)任人”是否嚴(yán)格履責(zé)關(guān)系中國整個法治的成敗。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院講席教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《中辦國辦印發(fā)<黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定>》，《光明日報》，2016年12月15日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/于珊

【資料鏈接】

《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》中對于黨政主要負(fù)責(zé)人的相關(guān)規(guī)定

第三條　黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一；堅持憲法法律至上，反對以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；堅持權(quán)責(zé)一致，確保有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究；堅持以身作則、以上率下，帶頭尊法學(xué)法守法用法。

第四條　黨政主要負(fù)責(zé)人作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)切實履行依法治國重要組織者、推動者和實踐者的職責(zé)，貫徹落實黨中央關(guān)于法治建設(shè)的重大決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，對法治建設(shè)重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要任務(wù)親自督辦，把本地區(qū)各項工作納入法治化軌道。

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