歐洲社會福利制度的四種類型

慈善、救助等社會保障思想與實(shí)踐在人類社會發(fā)展史上源遠(yuǎn)流長。進(jìn)入 20 世紀(jì)以后，西方國家在經(jīng)歷了1929-1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)和第二次世界大戰(zhàn)后，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，階級矛盾日益尖銳。為了緩和階級矛盾，建立完善的福利保障制度的措施被提出。1948年7月，英國首先宣布成為“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;均有保障的“福利國家”，隨后西歐、北歐、北美洲、大洋洲、亞洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家陸續(xù)宣布實(shí)施普遍福利政策。到20世紀(jì)70年代，世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)都已建立起不同程度、不同形式的社會福利制度。

自福利國家出現(xiàn)后，由于意識形態(tài)的差異及執(zhí)政黨本身的性質(zhì)差異，會導(dǎo)致政府在選擇福利模式上存在較大的差異。一般歐洲社會福利制度模式可分為四種類型：第一類，自由主義類型，代表國家是英國，此種類型國家福利依賴三個(gè)重要支柱，分別是弱化國家的作用、勞動(dòng)市場參與方面的風(fēng)險(xiǎn)個(gè)人化而非社會化、以市場解決經(jīng)濟(jì)與社會問題。它主要強(qiáng)調(diào)提供社會福利與醫(yī)療保健服務(wù)。第二類，社會民主福利型，代表國家是北歐各國，這種福利體制接受國家為解決市場失靈問題的延伸角色，并將風(fēng)險(xiǎn)社會化，同時(shí)提供高水平的福利補(bǔ)助和再分配措施，通過高額征稅為民眾提供包括醫(yī)療保健服務(wù)在內(nèi)的眾多服務(wù)。第三類，保守主義類型，代表國家是中歐各國，它們在收取社會保險(xiǎn)費(fèi)的基礎(chǔ)上籌集資金，在很多方面提供數(shù)額頗多的福利金。第四類，家庭式福利體制，代表國家是南歐各國，其所實(shí)行的福利制度與中歐各國較為相似，但是提供福利的范圍較為狹窄，救濟(jì)水平也較低。

研究表明，社會福利制度的主要內(nèi)容是社會救助制度，功能包括：一是為全體居民提供了制度性的儲蓄渠道，即在年輕時(shí)的工作階段，作為福利體系的貢獻(xiàn)者，而當(dāng)年老退休時(shí)，則可以享受福利制度提供的養(yǎng)老安排。二是福利體系通過不同的方式，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資源的再分配。一個(gè)典型例子便是稅收系統(tǒng)，讓窮人少繳稅、富人多繳稅。三是福利體系對個(gè)人及社會能力的投資，政府通過福利體系投資于人力資源和社會資源領(lǐng)域，包括育兒服務(wù)、從小學(xué)到大學(xué)的公立教育、失業(yè)再培訓(xùn)等。通過福利制度，福利國家政府給勞動(dòng)者和弱勢群體提供最大限度的保護(hù)，并減少社會不平等。福利制度對各國政府的合法性起到了重要作用，發(fā)揮了各國政府的職能作用。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨停滯困境、公共財(cái)政壓力不斷上漲之時(shí)，也會有質(zhì)疑聲發(fā)出——福利政策是否難以改變，福利支出是否過多而拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展？德國總理默克爾經(jīng)常引用的一句話就是，歐洲僅占世界人口的7%、全球GDP的25%，但其福利開支卻達(dá)到了全球福利總開支的一半。

西方國家福利制度的調(diào)整與改革

從 20世紀(jì)80年代開始，西方福利國家曾陷入失業(yè)危機(jī)、老齡危機(jī)、財(cái)政危機(jī)、社會危機(jī)、制度危機(jī)和文化危機(jī)等多種危機(jī)。目前，福利國家很難實(shí)現(xiàn)諸如充分就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)收支平衡等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，福利國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)自身面臨很多具體的問題，這些問題不能通過國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策或是統(tǒng)一強(qiáng)加的微觀經(jīng)濟(jì)政策加以解決。福利國家存在著執(zhí)政黨、工聯(lián)主義、資本主義聯(lián)合的政治代表形式的危機(jī)，主要表現(xiàn)為日益增加的選舉波動(dòng)性以及民眾對主要政黨的不滿等。此后，各國紛紛進(jìn)行自我調(diào)整和改革。

不同國家有不同的改革方向和內(nèi)容，福利國家普遍推行多元化改革，但是無論如何改革和調(diào)整，國家和政府在福利承擔(dān)上的責(zé)任和作用是不可或缺的。政府是福利制度改革的主體，政府社會福利責(zé)任的調(diào)整與定位，以及建立政府社會福利責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，除了國家權(quán)力層面的高層設(shè)計(jì)以外，還必須在政府、企業(yè)和公民層面上進(jìn)行廣泛的社會動(dòng)員，按照社會福利分配的公平原則，在某些領(lǐng)域還需要擴(kuò)展和強(qiáng)化。總體看，歐美福利制度改革經(jīng)歷了兩個(gè)階段。

第一階段的改革主要是以削減社會福利支出為目的，減輕國家社保負(fù)擔(dān)；同時(shí)加強(qiáng)福利制度中責(zé)任機(jī)制的建立，強(qiáng)調(diào)社保由國家負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)為由國家、雇主、人員三方共同承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的義務(wù)與責(zé)任；推行私有化，引入競爭，提高效率。改革主要包括：社會保險(xiǎn)以及社會救助方面的改革、國民保健改革、住房和教育改革。但其改革未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，也沒有徹底改變一些國家的社會福利制度中存在的弊端。

第二階段的改革是為能力強(qiáng)的人提供工作機(jī)會，為能力弱的人提供生活保障，以節(jié)省福利開支為宗旨。未來政府的角色不必是提供所有的社會保護(hù)，而是提供必要的組織和規(guī)范。改革主要包括：養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、醫(yī)療保險(xiǎn)改革、失業(yè)保險(xiǎn)改革、教育改革、最低工資制度、殘疾人救濟(jì)改革。總體上，第二階段的福利制度改革與第一階段的改革相比較，更加全面和徹底，同時(shí)也取得了明顯的效果。

西方國家福利制度改革對我國改革的啟示主要體現(xiàn)為，各國在圍繞政府與市場兩個(gè)主體的博弈與契合方面，通過科學(xué)制定福利政策和制度，明確責(zé)任劃分、兼顧公平和效率、擴(kuò)大資金來源、加強(qiáng)法制建設(shè)。

西方福利制度的理論內(nèi)在悖論與困境

20世紀(jì)60年代是西方國家以轉(zhuǎn)移支付為主推行福利社會制度的頂峰，財(cái)政收入占GDP的比重、財(cái)政支出占GDP的比重，以及福利支出和轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出和GDP的比重不斷攀升。隨著全球化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，以及在這一過程中新自由主義引發(fā)的新矛盾、新問題的集中出現(xiàn)，尤其是金融危機(jī)后，福利削減，使得大量在危機(jī)時(shí)期更需要福利支持的人群陷入困境，這種狀況顯然與這些國家建立福利制度的初衷相違背。西方社會是一個(gè)政治化的階級體系，福利國家基本上是勞資雙方“階級力量的一種平衡”。由于全球化不斷推進(jìn)，資本的流動(dòng)性使這一平衡被打破了。

第一，市場經(jīng)濟(jì)效率與公平的困擾。作為貧富兩極分化和階級沖突的具體表現(xiàn)——效率與公平、自由與平等、財(cái)富與正義之間的矛盾和糾結(jié)，以及它們表達(dá)的資本與勞動(dòng)的不同訴求、斗爭、博弈，始終貫穿在社會福利制度之中，對其政策的權(quán)衡和選擇打上了深刻的印痕，從而牽動(dòng)了這一制度的自我調(diào)節(jié)、應(yīng)時(shí)修改和基本走向。在這些困境中，如果沒有社會福利制度，現(xiàn)代社會秩序的正常維持是不太可能的。同時(shí)，社會福利制度的作用也并不是萬能的，僅靠這項(xiàng)制度尚不足以使社會生活獲得免于一切困擾的保證。因此，福利制度不是一勞永逸的，而是不斷在社會的動(dòng)態(tài)運(yùn)行中尋求新的解決方案。

第二，低收入與高支出的困境。在政治的民主化普選制下，為贏得選票，各種制度安排與所有的決策都不得不考慮大多數(shù)人的訴求。政府既要贏得雇主和資本家的支持，許諾為其減稅，使政府收入減少；又要獲得中低收入階層的認(rèn)可，許諾為其提供就業(yè)、醫(yī)保、社保等高福利，政府支出就相應(yīng)增加。福利制度從而遭遇低收入與高支出的困境。

第三，社會福利制度與社會分層結(jié)構(gòu)不平等的合理化。西方社會福利制度不可能消除社會結(jié)構(gòu)和分層現(xiàn)象中的不平等性，只是使之合理化了。在西方福利國家的實(shí)踐中，對有限的福利資源只能“目標(biāo)鎖定”，采取選擇性的配置，不同階層、群體的保障和福利“所得”是有差別的，對社會資源和機(jī)會的“所享”也是不同的，因而也就不能避免上層、中層、下層、底層群體的分離。在現(xiàn)存的階級體系內(nèi)部，福利政策又產(chǎn)生出新的分層類型，這種事實(shí)上的不平等一定意義上加大了貧富差距。在資本主義社會的福利國家中，社會權(quán)利的增長沒有從根本上改變其階級體系。在大部分情況下，福利服務(wù)也沒有能夠消除貧窮。因此，社會福利制度通過社會資源和機(jī)會的配置可以使社會利益結(jié)構(gòu)得到某種調(diào)整，但并未脫離社會的不平等性及分層結(jié)構(gòu)的合理化。

第四，社會福利制度的商品化—非商品化—再商品化的曲折演進(jìn)。歷史發(fā)展表明，市場經(jīng)濟(jì)和競爭原則提高了效率，使社會再生產(chǎn)的擴(kuò)大成為趨勢，可以說，正是市場化和商品化使得一些個(gè)人和群體的保障和福利受到剝奪，生活陷于貧困甚至絕望。因此，如果要使經(jīng)濟(jì)效率、企業(yè)競爭力和社會再生產(chǎn)得以繼續(xù)，就需要一種與之相悖的逆向過程，使之成為對經(jīng)濟(jì)市場化和勞動(dòng)商品化的補(bǔ)充。這就是社會福利制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的非商品化或去商品化的重要功能。顯然，從更為實(shí)質(zhì)的方面說，社會福利也是一種“生產(chǎn)性投資”。就勞動(dòng)的非商品化或去商品化而言，福利國家是最為典型的制度設(shè)計(jì)。國家提供的社會福利使勞動(dòng)者免于貧困，使其能夠不完全依賴于市場和出售勞動(dòng)力而生存，這就確立了市場化、商品化的體制性保護(hù)機(jī)制。同時(shí)也應(yīng)看到，隨著福利國家的擴(kuò)張，非商品化或去商品化過程引發(fā)了另一種后果，即高額的福利支出推高了稅負(fù)，生產(chǎn)成本和社會成本越來越高，從而削弱了企業(yè)的競爭力，抑制了再生產(chǎn)和資本積累的擴(kuò)大能力。不僅如此，勞動(dòng)者也失去了必須工作的理由和動(dòng)機(jī)，社會的勤奮、進(jìn)取和敬業(yè)精神也失去了動(dòng)力。最終結(jié)果是，福利國家陷入了財(cái)政危機(jī)，整個(gè)社會也陷入了危機(jī)。

第五，福利的普惠承諾和國家的有限能力的困境。社會福利制度對社會的貧困人群實(shí)施補(bǔ)救的國家責(zé)任和社會道義，逐漸成為現(xiàn)代西方社會福利制度的普惠主義價(jià)值原則。在這一轉(zhuǎn)變過程中，始終存在著國家的福利承諾與福利能力兩者間的矛盾糾結(jié)。從歐洲福利制度的總體價(jià)值觀“全民福利”“人民福利”來看，在現(xiàn)實(shí)中，幾乎無限的普救式共享福利并未真正實(shí)現(xiàn)過。即便是在經(jīng)濟(jì)繁榮的狀況下，社會福利支出受到的制約是剛性的，國家實(shí)際能力總是使福利的真正變現(xiàn)不得不大打折扣。相關(guān)研究指出，在任何國家，全民福利模式都無法完全實(shí)現(xiàn)。由此可見，在福利政策的實(shí)施過程中，有關(guān)目標(biāo)的定位、對象的遴選、福利的給付底線等，都是必須的程序。事實(shí)上，期待的“所享”與現(xiàn)實(shí)的“所得”總是有區(qū)別的，而且“所得”也并非是均等化的。

第六，不等價(jià)交換的世界體系與社會福利的全球格局不對稱。在全球化時(shí)代，一國的社會福利狀態(tài)更是與世界體系的運(yùn)行有著密切的聯(lián)系。世界體系是“不等價(jià)交換”體系，這種“不等價(jià)交換”在兩個(gè)維度上運(yùn)作：一是發(fā)生在資本主義國家內(nèi)部的階級、階層之間的不等價(jià)交換，二是發(fā)生在被納入世界體系的國家之間的不等價(jià)交換。世界經(jīng)濟(jì)是一個(gè)國際生產(chǎn)和貿(mào)易的分工體系，不同地區(qū)和不同產(chǎn)品被這一勞動(dòng)分工的鏈條連綴在一起，各國按照“不等價(jià)交換”的原則進(jìn)行商品貿(mào)易轉(zhuǎn)換，從而形成了一個(gè)“比較利益”過程——各國的貿(mào)易利益所得是不同的。商品鏈的地理方位不是隨意分布的，它們從資本主義世界經(jīng)濟(jì)的邊緣向中心或核心移動(dòng)。因此，以社會控制為目標(biāo)的公共福利供給與以人道主義和社會平等為目標(biāo)的社會福利供給之間的博弈客觀存在。

（作者為北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國社會科學(xué)院研究生院政府政策與公共管理系博士生翟柱玉對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：15JDGC012）和航空基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2014ZG5107）研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①高功敬：《超越資本主義福利國家：羅爾斯社會福利思想探析》，《山東社會科學(xué)》，2013 年第 10 期。

②陳立周：《當(dāng)代西方社會福利理論的主要爭論及發(fā)展取向》，《思想戰(zhàn)線》，2011年第1期。

③王思斌：《我國適度普惠型社會福利制度的建構(gòu)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009年第3期。

責(zé)編/張寒 美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。