【摘要】要改變目前金融監(jiān)管的一些問題,需要修改法律,特別是考慮很多交叉業(yè)務(wù)與混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí),金融監(jiān)管應(yīng)該追求獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性。
【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 分業(yè)監(jiān)管
【中圖分類號】F832 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革,應(yīng)該是2017年中國金融政策的重點(diǎn)之一。分業(yè)監(jiān)管模式下,央行與銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會“三會”之間監(jiān)管政策協(xié)調(diào)不佳的問題,并不是最近才出現(xiàn)的,但最近這個(gè)問題變得更加突出,主要是因?yàn)榻鹑跇I(yè)的交叉業(yè)務(wù)和混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)變得非常普遍,同時(shí)還產(chǎn)生了諸如影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融這樣的新業(yè)務(wù)。這樣,分業(yè)監(jiān)管的框架就留下了不少空白地帶。
關(guān)于監(jiān)管框架改革的討論,目前有幾個(gè)方案:第一是建立高規(guī)格的“國家金融穩(wěn)定委員會”,加強(qiáng)政策協(xié)調(diào);第二是超級央行的模式,將“三會”并入央行;第三是雙頭監(jiān)管模式,將“三會”合并成立綜合金融監(jiān)管委員會,實(shí)行“一行一會”;第四是“一行兩會”模式,將央行和銀監(jiān)會合并,證監(jiān)會和保監(jiān)會保留現(xiàn)有格局不變;第五是“一行三局”模式,“一行三會”合并成立超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),下設(shè)銀監(jiān)、證監(jiān)和保監(jiān)三局。究竟哪個(gè)模式最好?其實(shí)不太好說。比如,利用跨國數(shù)據(jù)的分析表明,在推進(jìn)金融改革的過程中,央行和行業(yè)監(jiān)管合并在一起,有利于金融穩(wěn)定。這可能是因?yàn)檠胄性谥贫ê蛯?shí)施金融改革政策的時(shí)候,會更多地顧及金融穩(wěn)定的目標(biāo)。但在平時(shí),兩者合在一起,反而會增加金融業(yè)特別是銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。這也許是因?yàn)榻鹑诜€(wěn)定的目標(biāo)會部分讓位于貨幣政策的目標(biāo),比如經(jīng)濟(jì)增長。這表明,起碼在目前我國深化金融改革的關(guān)鍵時(shí)刻,讓央行分擔(dān)金融監(jiān)管的責(zé)任,應(yīng)該有好處。
我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)上升
金融監(jiān)管改革不能止步于“一行三會”的分拆與組合。單純的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再設(shè)置并不是解決當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)問題的最重要的監(jiān)管改革步驟,甚至不一定能有效解決監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)問題。我國當(dāng)前的監(jiān)管框架的法律基礎(chǔ)是分業(yè)監(jiān)管,央行和銀、證、保監(jiān)管部門依據(jù)各自的法律行事。如果這個(gè)法律框架不改變,僅僅通過行政命令將各部門組合在一起,并不一定能有效改善監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)。最有可能的情形是,雖然在同一個(gè)屋頂下,各部門依然各行其是。
監(jiān)管空白或者監(jiān)管重復(fù)只是金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)方面,當(dāng)前更突出的問題可能是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的上升。2016年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出,“要把防控金融風(fēng)險(xiǎn)放到更加重要的位置,下決心處置一批風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),著力防控資產(chǎn)泡沫,提高和改進(jìn)監(jiān)管能力,確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”,這些措辭表明決策部門已經(jīng)意識到當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性。
近期系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)上升,跟三個(gè)方面的宏觀因素有關(guān),即經(jīng)濟(jì)增長減速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨更新?lián)Q代和前期刺激政策的影響。過去幾十年的經(jīng)濟(jì)高速增長,很多風(fēng)險(xiǎn)因素被掩蓋,或者在發(fā)展中被化解了,現(xiàn)在潮水退去,一些問題就會暴露出來。導(dǎo)致這一輪增長減速一個(gè)重要因素,是過去支持經(jīng)濟(jì)增長的許多產(chǎn)業(yè)失去了競爭力,現(xiàn)在需要培養(yǎng)、發(fā)展一批新的產(chǎn)業(yè),支持下一輪的經(jīng)濟(jì)增長,集中淘汰落后產(chǎn)業(yè)也容易導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)上升。最后,全球金融危機(jī)期間,我國政府采取強(qiáng)力的刺激政策保增長,也造成了一些后遺癥,比如地方政府投資平臺的財(cái)務(wù)困難。
金融風(fēng)險(xiǎn)一直存在,但自改革開放以來中國還沒有發(fā)生過金融危機(jī),最重要的兩個(gè)決定因素是經(jīng)濟(jì)高速增長和政府兜底。但過去的這兩個(gè)條件在未來都已經(jīng)難以持續(xù)。我國經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)進(jìn)入了“新常態(tài)”,再顯著回升的可能性不大,如果政府追求高速增長,將造成更嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)。過去政府兜底化解了一些短期風(fēng)險(xiǎn),但引發(fā)了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題,反而放大了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是,我國所面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)、金融風(fēng)險(xiǎn)正在加大,而政府轉(zhuǎn)圜的空間卻逐漸縮小。
金融監(jiān)管面臨的主要問題
第一,金融監(jiān)管框架缺乏宏觀審慎監(jiān)管的概念和工具。比如,2016年年底我國廣義貨幣發(fā)行量與經(jīng)濟(jì)規(guī)模(M2/GDP)之比已經(jīng)超過210%,位居世界最高行列。這個(gè)比率經(jīng)常被一些學(xué)者看做貨幣超發(fā)的證據(jù)。我國的貨幣發(fā)行量大,有商業(yè)銀行主導(dǎo)金融中介這個(gè)客觀因素,但靠貨幣政策寬松解決經(jīng)濟(jì)問題的做法確實(shí)也曾出現(xiàn)。缺乏宏觀審慎監(jiān)管框架還有一個(gè)直接的后果,就是一旦出現(xiàn)問題,政府只好兜底,最后反而容易造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
第二,監(jiān)管部門同時(shí)肩負(fù)著監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、被監(jiān)管行業(yè)發(fā)展的責(zé)任,削弱了追求金融穩(wěn)定的能力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)是政府的組成部門,所以有時(shí)金融監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)很難清楚地區(qū)分開來,可能出現(xiàn)犧牲監(jiān)管目標(biāo)而追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的現(xiàn)象。我國監(jiān)管框架還有一個(gè)明顯的弊端,就是監(jiān)管部門同時(shí)承擔(dān)金融監(jiān)管與行業(yè)發(fā)展的責(zé)任,比如保監(jiān)會還要負(fù)責(zé)保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展。這樣一來,可能會強(qiáng)化監(jiān)管者與被監(jiān)管者的利益共同體關(guān)系,進(jìn)一步弱化監(jiān)管機(jī)構(gòu)追求金融穩(wěn)定的意愿與能力。
第三,監(jiān)管政策缺乏有效的協(xié)調(diào)。分業(yè)監(jiān)管框架導(dǎo)致的重要問題,要么是監(jiān)管重復(fù)、要么是監(jiān)管空白,這些都可能造成大的金融風(fēng)險(xiǎn),甚至是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。尤其是現(xiàn)在,交叉業(yè)務(wù)越來越多,“一行三會”很難再各自為政。
最后,監(jiān)管資源不足。之所以很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)不愿意參與互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的監(jiān)管,一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題是缺乏監(jiān)管資源。比如,全國有三四千家個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸平臺,按照目前的分工,其監(jiān)管歸在銀監(jiān)會,具體而言是在普惠金融部,但按照現(xiàn)有的人手,根本管不過來。這個(gè)問題即便是在傳統(tǒng)的金融行業(yè)也很普遍,過去幾十年,無論銀行的牌照數(shù)還是銀行資產(chǎn)的規(guī)模,都已經(jīng)大幅增長,但銀監(jiān)部門的編制并沒有顯著增長。監(jiān)管部門的資源跟不上被監(jiān)管行業(yè)的發(fā)展速度,容易留下風(fēng)險(xiǎn)隱患。
金融監(jiān)管改革的方向:加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)
很顯然,監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組并不能解決我國金融監(jiān)管框架的根本性問題。目前“一行三會”的構(gòu)架是分業(yè)監(jiān)管的法律框架支撐的,所以,要改變目前金融監(jiān)管的一些問題,需要修改法律,特別是考慮很多交叉業(yè)務(wù)與混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí),金融監(jiān)管應(yīng)該追求獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性。監(jiān)管部門最好能把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任移交給相關(guān)的政府部門,這樣就可以專心致志地追求金融穩(wěn)定的目標(biāo)。最后,監(jiān)管部門需要建立權(quán)威性,能夠?qū)`反監(jiān)管政策的機(jī)構(gòu)采取懲處措施。
上述改變是我國最終建立有效的監(jiān)管體系的必要步驟,但在短期內(nèi)不容易做到。盡管如此,政府還是可以在短期內(nèi)采取一些具體的改革措施。第一,適當(dāng)調(diào)整監(jiān)管部門的架構(gòu),比如,讓央行在制定貨幣政策的同時(shí),增加制定宏觀審慎監(jiān)管框架的職責(zé),微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)的功能還是可以保持相對獨(dú)立。央行已經(jīng)宣布了一個(gè)宏觀審慎政策體系,可以在實(shí)踐中不斷完善。
第二,逐步建立一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管框架。互聯(lián)網(wǎng)金融已經(jīng)成為我國一個(gè)重要的金融部門,但很多領(lǐng)域還缺乏有效的監(jiān)管,甚至仍然處于野蠻生長階段。但互聯(lián)網(wǎng)金融的特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)既快又廣,市場參與者識別和承受風(fēng)險(xiǎn)的能力比較低,而且一些領(lǐng)域不僅已經(jīng)成為風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)地帶,欺詐行為也很普遍。對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管,應(yīng)該和對傳統(tǒng)金融的監(jiān)管統(tǒng)一實(shí)施,而不應(yīng)該另設(shè)一套標(biāo)準(zhǔn)。
(作者分別為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授;北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究員)
【參考文獻(xiàn)】
①黃益平:《提高金融監(jiān)管的獨(dú)立性》,財(cái)新網(wǎng),2016年8月29日。
責(zé)編/張寒 美編/于珊
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