【摘要】在單位制消失了的地方和領(lǐng)域,原有的單位向其成員提供的服務(wù)功能、保護功能、調(diào)解功能、疏導(dǎo)功能等,應(yīng)當(dāng)有其他的組織機構(gòu)來行使,這樣的功能替代物就是社區(qū)和社會組織。當(dāng)今正在開啟社會體制改革的大幕,要加快培育和發(fā)展社會,促成政府、市場、社會三元結(jié)構(gòu)形成。
【關(guān)鍵詞】單位制 社區(qū)制 社會治理
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
中國進入了“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的時期
新中國成立之初,實行的是單位制。城市分設(shè)從事政治活動(廣義的,包括管理等)的機關(guān)、從事經(jīng)濟活動的企業(yè)、從事文化活動(大文化,包含科教文衛(wèi)體等)的事業(yè)單位,而在社會分工尚不發(fā)達的農(nóng)村,則組建政經(jīng)社合一的人民公社。黨和政府通過這樣的單位制,成功地實現(xiàn)了對全國人民的動員、組織和管理,改變了舊中國“一盤散沙”的局面。各類單位既對所屬成員及其家庭提供所有的生活必需品和服務(wù),保障他們的基本生活,也對他們握有完全的支配與控制權(quán)。換言之,所有的社會成員高度依附于其所屬的單位,實質(zhì)上是高度依附于國家,因為所有的單位都是由國家辦、國家管的。一旦發(fā)生利益矛盾和沖突,按照“正確處理國家、集體、個人三者關(guān)系”的原則,個人服從集體,集體服從國家。這里的集體就是單位,單位成了聯(lián)結(jié)國家和個人(及其家庭)的不可或缺的中介。這種單位制排除了市場和社會的存在,確保了國家的穩(wěn)定、輿論的一律、行動的一致,但有時也束縛了廣大社會成員個人的積極性和創(chuàng)造性,扼殺了經(jīng)濟的活力與社會的活力,導(dǎo)致經(jīng)濟蕭條,人民群眾生活長期得不到改善。這就引發(fā)了自黨的十一屆三中全會以來的改革開放。
相比較其他領(lǐng)域改革,中國的經(jīng)濟改革比較徹底。在農(nóng)村,實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,放手讓農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商辦企業(yè),解散人民公社,確立村民自治制度,極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性,解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,實現(xiàn)了糧食自給有余;在城市,企業(yè)通過市場導(dǎo)向的多輪改革,逐步變成了自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立的經(jīng)濟實體,剝離了過去承擔(dān)的一系列社會職能,促進了經(jīng)濟高速增長。于是,農(nóng)村人和企業(yè)人不再從屬于任何“單位”,再加上新涌現(xiàn)出來的一大批工商個體戶和自由職業(yè)者,都成為從屬于社區(qū)的“社會人”,即“社區(qū)人”。另一方面,社會改革相對滯后,機關(guān)事業(yè)單位的改革比較緩慢,供職于機關(guān)事業(yè)單位的人員仍然是“單位人”。于是,中國進入了“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的時期。
“非單位人”算不算該單位的人,“非本地人”算不算該社區(qū)的人,各地社會管理的對象到底覆蓋哪些人群
市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了越來越頻繁、規(guī)模也越來越大的人口流動;“社區(qū)制”則將所有的社區(qū)分為城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū),城鄉(xiāng)各社區(qū)的管理又都以戶籍為基礎(chǔ),這就造成各個社區(qū)中都有大量沒有當(dāng)?shù)貞艏?ldquo;非本地人”居住。同時,“單位制”下的各機關(guān)事業(yè)單位,一般來說都要從國家財政那里得到或全部、或部分的撥款,因此必須有嚴格的機構(gòu)編制管理,甚至發(fā)展到現(xiàn)在的“逢進必考”;但機關(guān)的工作在擴張,事業(yè)單位的事業(yè)要發(fā)展,這又導(dǎo)致各個單位中都有大量的“非單位人”(包括企業(yè)編制人員、合同制人員、臨時雇用人員、勞務(wù)派遣人員等,統(tǒng)稱“編外人員”,俗稱“臨時工”)在工作。長期以來,各地各單位一直都在奉行“誰的人由誰管好”的原則?,F(xiàn)在,“非單位人”算不算該單位的人?“非本地人”算不算該社區(qū)的人?各地社會管理的對象到底覆蓋哪些人群?各級政府公共服務(wù)(特別是其中的基本公共服務(wù)要求實現(xiàn)均等化)的對象又到底包括哪些人群?這些都成了說不清、理不順的大問題。
近幾次全國人口普查都顯示,對于不同的地區(qū)而言,戶籍人口、常住人口、實有人口之間在數(shù)量上相差懸殊。最為典型的如深圳市寶安區(qū),戶籍人口數(shù)只有60多萬,而常住人口數(shù)和實有人口數(shù)竟高達400萬和665萬。實施社會管理的人員編制、提供公共服務(wù)的資源配置,都是根據(jù)戶籍人口數(shù)確定的,面對數(shù)量大約10倍于戶籍人口的常住人口和實有人口,政府的社會管理與公共服務(wù)職能怎么可能行使好?又如,管理層級相同、資源配置相仿的城鄉(xiāng)社區(qū),其人口規(guī)模少則數(shù)千、一般數(shù)萬,最多的竟達60萬人(北京市昌平區(qū)天通苑社區(qū)即如此),其社會管理和公共服務(wù)又如何得以順利進行?
在“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的現(xiàn)階段,黨和政府如何有效地實施社會動員和組織管理?黨和政府許多先進的執(zhí)政理念(如代表廣大人民群眾的根本利益,建立黨政主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益的機制等)、惠民的政策(如保障和改善民生方面的諸多政策、舉措等),如何才能落到實處?政府社會管理與公共服務(wù)的職能如何才能有效實施?街道辦事處這一市(區(qū))政府的派出機構(gòu)及其工作人員如何才能真正“辦事”而非“做官”、真正“派出去”而非“守機關(guān)”?這就需要各地各基層從實際出發(fā),實事求是地開展創(chuàng)新性的工作。特別是黨的十八屆三中全會以后,站在國家治理現(xiàn)代化的高度,將社會管理發(fā)展為社會治理,更是需要各地各基層不拘一格地大膽創(chuàng)新。
城市新移民的社會融入要從社區(qū)層面開始,目前我國大多數(shù)城市已進入“敦睦他者”這一社會融合的過渡期
近些年來發(fā)生的諸如“甕安事件”“石首事件”“潮州事件”“增城事件”等大規(guī)模群體性事件,影響了社會穩(wěn)定和人民群眾正常的生活秩序。對這些事件的深入分析顯示,流動人口的社會疏離和缺乏社會認同,是導(dǎo)致群體性事件擴大的主要原因。
在以宗法網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和倫理等級秩序為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會中,個體是具有安定生活、固定居所和穩(wěn)定收入的“市民”;在單位制的社會中,個人是從屬于單位的成員。在這兩種情況下,社會相對都很穩(wěn)定。改革開放以后,中國的人口遷移與流動進入最為活躍的時期,目前全國流動人口大約3億。流動人口主要由三部分人構(gòu)成:一是進城農(nóng)民,全國估計有近2億人;二是失地和半失地農(nóng)民,全國估計有7千萬人;三是由小城市(鎮(zhèn))流入大中城市就業(yè)和尋找工作機會的新移民,全國又有幾千萬人。這3億左右的流動人口,大部分都是上述的“非本地人”、“非單位人”,他們?nèi)绾稳谌氤鞘猩鐣?、融入工作單位,從而增進社會認同感、克服社會疏離感,是迫切需要解決的問題。特別是上世紀90年代以來,越來越多的農(nóng)民以“舉家遷徙”的方式進城務(wù)工經(jīng)商,家庭化、定居化趨勢逐漸增強,隨遷子女?dāng)?shù)量逐年增加。雖然“兩為主”(即以流入地為主、以公辦學(xué)校為主)的義務(wù)教育政策和各地相繼出臺的異地高考政策,讓他們離城市教育更近了一步,但其城市社會融合之路仍困難重重。社會融合不是單向、被動地適應(yīng)與融入城市社會,而是與城市社會雙向互動;受群體異質(zhì)性的影響,融合發(fā)生在各個層面;融合不是消解所有差異,而是消除因城鄉(xiāng)二元戶籍制度產(chǎn)生的社會隔閡。
流動人口即城市新移民的社會融入,是一個自下而上的自然歷史過程,只能從社區(qū)層面開始,不可能一蹴而就。整個過程大體上可分為“二元社區(qū)”“敦睦他者”“同質(zhì)認同”三個階段。第一階段是“二元社區(qū)”。導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割和地方本位的戶籍、就業(yè)和社會保障等相關(guān)制度主要表現(xiàn)為剛性,新移民外出的盲目性和流動性較強。城市社會在就業(yè)和發(fā)展資源等方面感受到來自他們的競爭壓力,因而對其采取排斥和歧視的態(tài)度與政策。雙方在隔離中主要采取相互對立、相互防范的負向互動方式。但這個階段也把城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從基于不同空間的區(qū)域性分割,轉(zhuǎn)向基于同一城市內(nèi)部不同群體的社會性分割,啟動了雙方之間的近距離接觸。第二階段是“敦睦他者”。導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)的相關(guān)制度彈性空間不斷擴大,新移民外出的目的性和在流入地居留的穩(wěn)定性增加,開始形成主動參與城市經(jīng)濟社會生活的意識和行動。城市社會的發(fā)展資源增多,城市居民開始意識到新移民的貢獻。雙方開始降低各自的情緒化反應(yīng),嘗試建立一種相互包容、相互合作的正向互動關(guān)系。在這個階段,二元結(jié)構(gòu)仍然存在,但二元中間開始出現(xiàn)一個明顯的中間地帶,其中基于雙方正向互動所形成的非正式規(guī)則將為下一階段的融合打下必要的社會和心理基礎(chǔ)。第三階段是“同質(zhì)認同”。城鄉(xiāng)隔離和區(qū)域封閉的相關(guān)制度被取消,新移民正式獲得城市社會的居民權(quán)和居民身份。城市社會和社區(qū)開始將新移民視為自己的一員并關(guān)注他們的福利。城市社會對外來人口的關(guān)注將由群體轉(zhuǎn)向個體,由制度層面轉(zhuǎn)向社會、文化層面。如何幫助新移民緩解在適應(yīng)城市社會時所遇到的資源、就業(yè)、交往、文化和心理等方面的壓力,如何幫助他們提高素質(zhì)并成功擔(dān)當(dāng)市民角色,將成為各方討論和努力的重點。
目前我國大多數(shù)城市已進入“敦睦他者”這一社會融合的過渡期,也是關(guān)鍵期。這個時期的長短要看正式制度變革進程的緩急。這個階段令人樂觀但也潛藏風(fēng)險。一方面,它在新移民與城市居民之間營造了和睦相處的氛圍,不斷改進相處的方式和規(guī)則,為正式制度變革積累成功經(jīng)驗和社會基礎(chǔ)。另一方面,由于二元差別仍然存在,“敦睦”能否維持可能會受到宏觀經(jīng)濟社會形勢的制約。一旦經(jīng)濟發(fā)展或社會形勢出現(xiàn)大的波動,“敦睦”關(guān)系就可能解體,并造成比“二元社區(qū)”時期更大的沖擊。
在單位制消失了的地方和領(lǐng)域,應(yīng)由社區(qū)和社會組織來落實群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處等一系列機制
十八大以來,中央多次強調(diào)要建立健全“群眾訴求表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)處機制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機制”,但至今難以落地生根。其癥結(jié)就在于政府與原子般存在的民眾之間缺乏原有單位那樣的中介。生活在單位制以外、社區(qū)制當(dāng)中的普通人,如果碰到了困難、受到了冤屈、遭到了不公正對待,除了找政府部門上訪和去法院訴訟以外,很難有什么其他渠道去求助、去伸冤、去評理。因此,在單位制消失了的地方和領(lǐng)域,原有的單位向其成員提供的服務(wù)功能、保護功能、調(diào)解功能、疏導(dǎo)功能等,應(yīng)當(dāng)有其他的組織機構(gòu)來行使,即實現(xiàn)“功能替代”,而不是什么事都由政府來“兜底”。這樣的功能替代物就是社區(qū)和社會組織,它們猶如行政系統(tǒng)的“條”和“塊”一樣,社區(qū)相當(dāng)于社會中的“塊”,社會組織則相當(dāng)于“條”。依靠條塊結(jié)合的實體般的社會,方能真正落實群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處以及黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)等一系列機制。
30多年前,中國開始了經(jīng)濟體制改革,培育和發(fā)展市場,釋放經(jīng)濟發(fā)展的活力;當(dāng)今正在開啟社會體制改革的大幕,培育和發(fā)展社會,促成政府、市場、社會三元結(jié)構(gòu)的形成。當(dāng)年的經(jīng)濟體制改革在許多方面可以為今天的社會體制改革提供借鑒。一方面,原有的國企通過改革,由政府機關(guān)的附屬物轉(zhuǎn)變成社會主義市場經(jīng)濟的主體和主導(dǎo);另一方面,扶持一大批工商個體戶、私營企業(yè),還引進大量的外資企業(yè),雙管齊下,搞活了經(jīng)濟。當(dāng)前的社會組織發(fā)展也應(yīng)當(dāng)雙管齊下,一方面,已有的以工青婦為代表的人民團體,由政府部門改制而來的各類行業(yè)協(xié)會、基層社區(qū)組織,以及公益類事業(yè)單位,通過去行政化去市場化改革,真正接地氣;另一方面,大力發(fā)展新的社會組織,尤其是社區(qū)服務(wù)類、福利類、公益類、慈善類的社會組織。經(jīng)濟體制改革的方向是激活企業(yè)活力,社會體制改革的方向則是激活社區(qū)和社會組織的活力,讓它們有權(quán)力、有資源、有能力提供公共服務(wù)、參與社會治理。
想象一下當(dāng)年國企改革特別是后來許多國企改制所遭遇到的重重阻力,以及事后為化解矛盾、消除后遺癥所付出的巨大努力,就不難理解工青婦組織、行業(yè)協(xié)會、基層社區(qū)組織以及公益類事業(yè)單位去行政化去市場化改革的艱難,也不難理解這項改革必須謹慎從事、穩(wěn)步推進的重要性。當(dāng)然,改革后充滿生機活力的國企在當(dāng)前國民經(jīng)濟中的重要地位和作用,也讓我們有理由相信去行政化去市場化改革后的工青婦組織、行業(yè)協(xié)會、基層社區(qū)組織以及公益類事業(yè)單位,一定會成為社會建設(shè)和社會治理的主力軍,發(fā)揮出巨大的積極作用。
(作者為南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo))
【參考文獻】
①張靜:《中國社會治理:演變與危機》,F(xiàn)T中文網(wǎng),2015年10月20日。
責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊
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