【摘要】若不考慮財(cái)政支出、其他非稅成本等因素,僅看稅收或政府收入占GDP的比重,我國(guó)宏觀稅負(fù)實(shí)在不能算過高。問題的根源在于我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)不合理。
【關(guān)鍵詞】減稅 增值稅 個(gè)人所得稅
【中圖分類號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
我國(guó)宏觀稅負(fù)問題的根源在于稅制結(jié)構(gòu)不合理
分析任何一個(gè)納稅主體的稅負(fù)問題,需放在宏觀稅負(fù)的大背景下看問題。宏觀稅負(fù)是指全國(guó)稅收收入占GDP的比重,可以測(cè)算出,中國(guó)宏觀稅負(fù)遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織(OECD)的34.3%的平均水平。在OECD國(guó)家中,丹麥這樣實(shí)行高福利的國(guó)家的宏觀稅負(fù)最高,美國(guó)、日本相對(duì)較低,但是美國(guó)外債發(fā)行量大,日本內(nèi)債發(fā)行量大,也就是說(shuō),這兩個(gè)國(guó)家實(shí)際上是用債務(wù)替換稅收。
在中國(guó)政府收入結(jié)構(gòu)中,稅收只是其中一部分,分析宏觀稅負(fù)時(shí)必須考慮全部政府收入與GDP的比較。數(shù)據(jù)顯示,中國(guó)政府2015年有2.7萬(wàn)億的非稅收入,4.6萬(wàn)億的社會(huì)保險(xiǎn)基金收入,2550億的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入,4.2萬(wàn)億的政府性基金收入。這些收入加總在一起,占GDP的比重為36.0%,而同期OECD組織各國(guó)平均政府收入占GDP的比重為42.79%,中國(guó)仍低于OECD組織水平。再扣掉全國(guó)土地出讓收入,實(shí)際上中國(guó)政府收入占GDP比重為31.4%。
通過對(duì)我國(guó)宏觀稅負(fù)的分析,可以看到,若不考慮財(cái)政支出、其他非稅成本等因素,僅看稅收或政府收入占GDP的比重,我國(guó)宏觀稅負(fù)實(shí)在不能算過高。問題的根源在于我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)不合理。在中國(guó)的稅收收入中,主要稅種為:增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅。在美國(guó)的稅收收入中,稅收分為五大類:對(duì)個(gè)人所得、利潤(rùn)和資本利得征稅;對(duì)公司所得、利潤(rùn)和資本利得征稅;社會(huì)保障稅;財(cái)產(chǎn)稅;商品與服務(wù)稅??紤]到社會(huì)保障稅是具有返還性質(zhì)的稅種,與其他稅種的性質(zhì)有較大的區(qū)別,且中國(guó)稅收收入中不統(tǒng)計(jì)社會(huì)保障收入,因此在統(tǒng)計(jì)美國(guó)稅制結(jié)構(gòu)時(shí),不將社會(huì)保障稅計(jì)入。
將2015年中國(guó)和美國(guó)稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較,可以發(fā)現(xiàn),中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)中,63.8%屬于生產(chǎn)稅,28.6%屬于所得稅,7.1%屬于消費(fèi)稅,0.1%屬于財(cái)產(chǎn)稅;而美國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)中,生產(chǎn)稅占比為零,64.3%屬于所得稅,22%屬于消費(fèi)稅,13.6%屬于財(cái)產(chǎn)稅。通過比較,我們可以非常清楚地看到我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)存在的問題。
第一,我國(guó)稅收主要納稅人是企業(yè)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)的稅收納稅人為企業(yè),再分配環(huán)節(jié)的稅收以企業(yè)所得稅為主,納稅人也主要是企業(yè)。經(jīng)測(cè)算,我國(guó)的稅收90%以上是由企業(yè)繳納的,10%以下由居民繳納。雖然存在稅收轉(zhuǎn)嫁因素,納稅人不一定是負(fù)稅人,但是稅收畢竟會(huì)給繳稅方造成較大的資金壓力,加重了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。而美國(guó)稅收收入中,僅32.9%由企業(yè)繳納,67.1%由居民繳納。
第二,我國(guó)稅收集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收,不利于調(diào)節(jié)分配。要發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)分配作用,就要集中在再分配環(huán)節(jié)的個(gè)人所得稅和積累環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅,但是我國(guó)個(gè)人所得稅僅占6.9%,財(cái)產(chǎn)稅近似于無(wú)。稅收過多集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié),自然難以發(fā)揮調(diào)節(jié)分配作用。
第三,我國(guó)稅收的稅基中資本承受較大比例。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅收對(duì)應(yīng)的稅基是資本與消費(fèi),再分配環(huán)節(jié)的稅收對(duì)應(yīng)的稅基是資本與勞動(dòng),我國(guó)稅收90%以上集中在生產(chǎn)和再分配環(huán)節(jié),這會(huì)使得我國(guó)資本承擔(dān)較大的負(fù)擔(dān)。最優(yōu)資本稅理論反復(fù)強(qiáng)調(diào),從對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)角度看,對(duì)資本征稅的稅率越低越好,我國(guó)資本稅過高的稅率無(wú)疑會(huì)起到抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。
我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的以上特點(diǎn),使得我國(guó)稅收實(shí)際上是不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和調(diào)節(jié)分配的,也就是說(shuō),稅收既沒發(fā)揮出效率原則,也沒有發(fā)揮出公平原則。而美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家稅收集中在國(guó)民收入分配的下游環(huán)節(jié),納稅主體和稅收負(fù)擔(dān)承擔(dān)者主要是居民而非企業(yè),使得稅收可以相對(duì)有效地促進(jìn)增長(zhǎng)和調(diào)節(jié)分配。
未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)大幅度提高個(gè)人所得稅收入
那么,未來(lái)該如何降低企業(yè)稅負(fù)呢?營(yíng)改增后,我國(guó)企業(yè)繳納的稅收主要是增值稅、企業(yè)所得稅和消費(fèi)稅。企業(yè)所得稅稅率為25%,但企業(yè)所得稅政策中還存在大量的稅收優(yōu)惠政策,實(shí)際稅率不足25%,降稅空間有限。消費(fèi)稅主要針對(duì)奢侈品、資源利用較多的商品征稅,它發(fā)揮的是調(diào)節(jié)功能,因此不應(yīng)在消費(fèi)稅上考慮降稅問題。要降低企業(yè)稅負(fù)只能在增值稅上做文章,但是增值稅是我國(guó)第一大稅種,主要起到籌集財(cái)政收入作用,降低增值稅率必將給財(cái)政支出造成很大的壓力。
假設(shè)降低增值稅率,那么意味著要對(duì)稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行一個(gè)大的調(diào)整,其方向是征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)逐步下移到再分配、使用和積累環(huán)節(jié)。更明確地說(shuō),稅收落腳到再分配環(huán)節(jié)的個(gè)人所得稅和積累環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅上??紤]中國(guó)的國(guó)情,房地產(chǎn)稅在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)擔(dān)當(dāng)不了籌集財(cái)政收入的重任,因此重任自然落到個(gè)人所得稅頭上。
關(guān)于個(gè)人所得稅的功能,我國(guó)社會(huì)各界對(duì)它有較大的誤判,以為個(gè)人所得稅的主要功能是調(diào)節(jié)收入分配。事實(shí)上,政府調(diào)節(jié)收入分配的手段主要是轉(zhuǎn)移性支出和個(gè)人所得稅,前者的效果遠(yuǎn)高于后者。研究顯示,OECD國(guó)家平均轉(zhuǎn)移性支出使得基尼系數(shù)降低11.8%,個(gè)人所得稅僅使得基尼系數(shù)降低2.1%。這些國(guó)家的個(gè)人所得稅經(jīng)過近百年的建設(shè),在稅收征管、政策設(shè)計(jì)上已是比較成熟,所發(fā)揮的效果才僅是如此。而中國(guó)的個(gè)人所得稅制度還不夠成熟,如果過多地注重其發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配功能,那只會(huì)讓個(gè)人所得稅越來(lái)越復(fù)雜,籌集財(cái)政收入的規(guī)模越來(lái)越小,所發(fā)揮的調(diào)節(jié)收入分配效果也極為有限。相關(guān)研究顯示,我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)基尼系數(shù)縮小的作用幾乎為零。
因此,應(yīng)明確個(gè)人所得稅的主要功能是籌集收入,改革方向是簡(jiǎn)化稅制,想方設(shè)法提高個(gè)人所得稅稅收規(guī)模。2015年OECD組織各國(guó)個(gè)人所得稅占稅收的比重平均達(dá)24.7%,而中國(guó)僅占6.9%。即使在俄羅斯這樣的轉(zhuǎn)型國(guó)家,個(gè)人所得稅占稅收的比重也將近20%??梢约傧胛覈?guó)個(gè)人所得稅經(jīng)過改革,它占稅收收入的比重可以達(dá)到20%,那么我國(guó)財(cái)政就可以有較多的底氣為企業(yè)減稅。
(作者為中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院財(cái)政系主任、教授、博導(dǎo))
責(zé)編/張寒 美編/于珊
聲明:本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容,任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán),轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者,否則追究法律責(zé)任。