【摘要】構(gòu)建“三元協(xié)同”即“公眾參與、專家論證與政府決定”相結(jié)合的行政決策機(jī)制關(guān)鍵是界定清楚相關(guān)公眾、確定論證專家以及明確政府決定的方式方法。要真正建立起“三元協(xié)同”行政決策機(jī)制，還必須健全和規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專家論證機(jī)制嵌入行政決策過(guò)程，加大政府信息公開(kāi)力度，完善制度化的決策程序，大力推進(jìn)“智庫(kù)”建設(shè)，暢通公眾參與渠道。

【關(guān)鍵詞】“三元協(xié)同”  行政決策  機(jī)制  優(yōu)化    【中圖分類號(hào)】C934    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前，我國(guó)決策環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)加大，構(gòu)建規(guī)范的“三元協(xié)同”即“公眾參與、專家論證與政府決定”相結(jié)合的行政決策運(yùn)行機(jī)制是決策科學(xué)有效的重要保障，在強(qiáng)化政府的正當(dāng)性和合法性、提高決策的公信力和執(zhí)行力、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面至關(guān)重要。

“三元協(xié)同”行政決策機(jī)制的界定

相關(guān)公眾的確定。公眾可以是一個(gè)有組織的團(tuán)體，也可以是多個(gè)有組織的團(tuán)體，或者是無(wú)組織的公眾，抑或是三者的混合體，決策問(wèn)題或項(xiàng)目對(duì)他們產(chǎn)生各種直接或間接的影響。通常情況下，采取的辦法是選取部分利益相關(guān)者代表。代表的選擇至關(guān)重要，不能將弱勢(shì)群體或與政府意見(jiàn)不一致的普通民眾代表或?qū)＜掖砼懦庠诠妳⑴c之外。要充分考量代表的廣泛牲和代表性，代表的選擇應(yīng)該與相關(guān)者個(gè)人的意愿結(jié)合起來(lái)，選擇的代表能夠真正代表利益受損的公眾。同時(shí)，注重搜集不同意見(jiàn)，協(xié)調(diào)不同人群的利益，要在多次民主協(xié)商過(guò)程中，尋求各方利益最大公約數(shù)，也就是要明確大多數(shù)人的利益和需求。當(dāng)然，在體現(xiàn)大多數(shù)人利益的時(shí)候，也要關(guān)注少數(shù)人的利益，否則，少數(shù)人會(huì)在不同的決策中越積越多，抱怨者也會(huì)越來(lái)越多。

確定論證專家。與公眾參與相比，專家論證應(yīng)該更具有客觀性和公正性。因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者參與的主觀性、目的性都比較顯著，在爭(zhēng)取個(gè)人利益或小團(tuán)體的利益時(shí)會(huì)不可避免地存在一些沖突和矛盾，所以，作為決策者還應(yīng)該考慮不同利益主體之間目標(biāo)的協(xié)調(diào)。而專家則是依靠自身的專業(yè)技術(shù)提供可供決策者參考的論證或解決方案，雖然難免帶有一些個(gè)人的價(jià)值傾向或偏好，但是，保持一定的“中立性”是專家論證的基本要求，應(yīng)該具有更多的客觀因素。所以，在專家的選擇上，應(yīng)該建立制度性的專家?guī)?，選擇體制內(nèi)專家與體制外專家，相同意見(jiàn)專家和不同意見(jiàn)專家、相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家和學(xué)科涉獵較廣的專家，選擇應(yīng)相對(duì)廣泛，尤其是有爭(zhēng)議的決策必須經(jīng)過(guò)專家論證，營(yíng)造更寬松的言論環(huán)境，發(fā)揮專家的積極作用。

明確政府決定的方式方法。政府是行政決策的主體，但不是唯一主體。不少?zèng)Q策涉及面廣，不是政府單方面能夠解決的，這就需要告知利益相關(guān)者，此外，一些專業(yè)領(lǐng)域的信息、知識(shí)需要咨詢相關(guān)領(lǐng)域的專家。健全完善依法決策程序，有利于做出正確的決策，防止亂決策、專斷決策、拍腦袋決策、違法決策，拖而不決等行為，增強(qiáng)政府行為的正當(dāng)性和合法性，提高決策的認(rèn)可度、公信力和執(zhí)行力。

“三元協(xié)同”行政決策的應(yīng)用領(lǐng)域及運(yùn)行機(jī)理

行政決策可以分為重大行政決策和非重大行政決策即一般行政決策。“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”是重大行政決策法定程序。但是，當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)重大行政決策的認(rèn)識(shí)和規(guī)定還存在一定的模糊性，對(duì)于哪些是重大行政決策事項(xiàng)，哪些是一般行政決策事項(xiàng)界定得不是很明確。

關(guān)于重大行政決策的界定，僅僅是原則性的描述，一般指關(guān)系某地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、涉及面廣、資源投入較多和消耗較大的決策。對(duì)重大決策事項(xiàng)范圍的界定，沒(méi)有可量化的標(biāo)準(zhǔn)，一般只是通過(guò)簡(jiǎn)單的列舉方式加以明確。一項(xiàng)行政決策是不是屬于重大決策范疇，實(shí)際上往往取決于政府的判斷，具有很大的自由裁量空間。

所以，要確定“三元協(xié)同”行政決策的領(lǐng)域，就需要不斷明確重大行政決策與非重大行政決策的范圍，逐步完善在重大決策領(lǐng)域試行“三元協(xié)同”的規(guī)范程序，在非重大決策領(lǐng)域試行“三元協(xié)同”的簡(jiǎn)易程序。具體運(yùn)行機(jī)理如下圖所示：

優(yōu)化我國(guó)“三元協(xié)同”行政決策機(jī)制的思考

要真正建立起“三元協(xié)同”行政決策機(jī)制，還必須健全和規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專家論證機(jī)制嵌入行政決策過(guò)程。

加大政府信息公開(kāi)力度。推進(jìn)行政決策公眾參與必然要求政府信息公開(kāi)，因?yàn)檎畔⒐_(kāi)是行政決策公眾參與的基礎(chǔ)。要克服決策者關(guān)于重大決策與非重大決策判斷的主觀性，甚至是避免一些不必要的誤判，就必須加大政府信息公開(kāi)力度，引入公眾參與和監(jiān)督。除依法規(guī)定的例外情形，全部行政決策事項(xiàng)，都應(yīng)向民眾公開(kāi)。法規(guī)規(guī)定的不能公開(kāi)的情形可以參照負(fù)面清單的管理模式依次羅列出來(lái)，清單以外的都可以公開(kāi)。不僅重大決策事項(xiàng)要公開(kāi)，而且非重大決策事項(xiàng)也應(yīng)該公開(kāi)。

完善制度化的決策程序。在某種程度上，完善的制度化的決策程序是做出科學(xué)合理的行政決策的重要保障。必須要按照法定程序進(jìn)行，否則造成重大損失，決策主體或相關(guān)責(zé)任人就要被終身追究責(zé)任。此外，除了重大決策領(lǐng)域規(guī)范決策程序外，在非重大決策領(lǐng)域內(nèi)也應(yīng)該走程序，創(chuàng)新簡(jiǎn)易有效的程序。比如簡(jiǎn)化參與的流程，縮小參與的范圍。不僅注重內(nèi)容合法，更要注重程序合法，把公眾參與、專家論證機(jī)制嵌入到整個(gè)行政決策過(guò)程，讓公眾參與、專家論證成為決策常態(tài)，真正體現(xiàn)公共決策的科學(xué)性、民主性和公共性，保障公共利益得以實(shí)現(xiàn)。

大力推進(jìn)“智庫(kù)”建設(shè)。政府在制定公共決策時(shí)采用專家咨詢制度是符合決策科學(xué)化和民主化要求的。我們的社會(huì)正處于一個(gè)信息爆炸的時(shí)代，行政領(lǐng)導(dǎo)在制定政策時(shí)，可供參考的信息不計(jì)其數(shù)，而領(lǐng)導(dǎo)者要在所有信息中獨(dú)立完成甄別，篩選有用的信息并依據(jù)這些信息制定一個(gè)合理的政策是一個(gè)龐大的任務(wù)并且也是不切實(shí)際的，因此，通過(guò)咨詢專家的意見(jiàn)，利用他們的專業(yè)知識(shí)和建議，將大大提高決策的科學(xué)性和效率。借助專業(yè)團(tuán)隊(duì)或?qū)I(yè)人員的力量，更加敏銳地、前瞻性地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、探討對(duì)策，提升決策水平。政府可以把部分決策咨詢?nèi)蝿?wù)分解給大量的科研機(jī)構(gòu)、大專院校、學(xué)術(shù)團(tuán)體和民間組織，大力推進(jìn)“智庫(kù)”建設(shè)，出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)范，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。

暢通公眾參與的渠道。當(dāng)前我國(guó)公眾參與的渠道主要包括正式的制度供給和公眾的制度外參與。通過(guò)正式制度供給的公眾參與方式和渠道主要包括公示，聽(tīng)證會(huì)（討論會(huì)、座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、論證會(huì)等），民意調(diào)查，專家咨詢制度，信訪制度等。公眾的制度外參與主要包括通過(guò)新媒體等渠道發(fā)動(dòng)的聚集、網(wǎng)上曝光、人肉搜索、網(wǎng)民聲討等參與表達(dá)訴求。各級(jí)政府應(yīng)該創(chuàng)新制度化的參與平臺(tái)，將制度外的參與逐步規(guī)范納入制度內(nèi)，暢通公眾的參與渠道。

（作者單位：陜西省行政學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏英等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年。

②劉小康：《政府信息公開(kāi)的審視：基于行政決策公眾參與的視角》，《中國(guó)行政管理》，2015年第8期。

③陶學(xué)榮、陶叡：《公共政策學(xué)》，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2016年。

④柳靜、毛勁歌：《淺析行政決策咨詢系統(tǒng)構(gòu)建存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《中國(guó)市場(chǎng)》，2011年第3期。

責(zé)編/王坤娜    美編/楊玲玲