【摘要】在建設(shè)服務(wù)型政府與柔性執(zhí)法的背景下，我國在行政活動(dòng)中開始踐行行政約談方式，并廣泛運(yùn)用于安全生產(chǎn)、價(jià)格管理、稅收征管以及食品衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域。但由于行政約談制度法治化水平不高，其實(shí)踐效果不甚理想。為此，我國需要從行政約談制度的立法、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等方面提高其法治化水平，發(fā)揮其更大的行政治理作用。

【關(guān)鍵詞】行政約談 價(jià)值  法治化    【中圖分類號(hào)】F253    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

行政約談即是擁有行政職權(quán)的行政主體通過約談溝通、分析評(píng)講、學(xué)習(xí)政策法規(guī)等方式與有關(guān)行政相對(duì)方進(jìn)行交流溝通，以達(dá)到糾正社會(huì)組織運(yùn)行中存在問題的行為。盡管當(dāng)前行政約談在我國各個(gè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，但我國對(duì)其法律地位卻沒有加以明確，這削弱了行政約談的效力，也不利于這一制度的健康發(fā)展，為此我國需要加快推進(jìn)行政約談制度的法治化進(jìn)程。

行政約談?dòng)欣诜?wù)型政府建設(shè)

行政約談制度推動(dòng)行政民主的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式是以權(quán)力為本位，為達(dá)到行政目的而強(qiáng)制執(zhí)行，這確保了行政管理的效率，但同時(shí)在傳統(tǒng)的行政執(zhí)法中由于行政主體缺乏與行政相對(duì)人的有效溝通也容易激化雙方矛盾。而行政約談彌補(bǔ)了傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政執(zhí)法的不足，這種柔性執(zhí)法方式讓行政相對(duì)人參與到行政活動(dòng)中，充分表達(dá)自己的意愿與訴求，從而提升了行政執(zhí)法活動(dòng)中信息的對(duì)稱性，使得行政管理過程更加符合雙方的意愿，對(duì)于促進(jìn)民主行政有重要意義。

行政約談?dòng)欣诜?wù)型政府建設(shè)。行政約談作為緩和矛盾、解決沖突的有效工具，它是服務(wù)型政府以人為本的一個(gè)重要體現(xiàn)。同時(shí)，行政約談的踐行代表了我國政府行政法治理念的變革，它能指導(dǎo)我國服務(wù)型政府制度和規(guī)范的構(gòu)建，并逐步影響政府具體的行政活動(dòng)。

我國行政約談制度存在的問題

行政約談的規(guī)制層級(jí)不高且沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國有關(guān)行政約談的規(guī)定大多還是以通知、意見的形式傳達(dá)的，而沒有將之寫入法律，這使得行政約談在合法性上遭到質(zhì)疑。由于沒有法律支撐，一些部門濫用行政約談這一方式達(dá)到違法行政的目的，為行政權(quán)力的濫用埋下隱患。另外，我國不同領(lǐng)域有關(guān)行政約談的制度缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如在約談原則上，我國提出了“指導(dǎo)和監(jiān)管相結(jié)合” “教育和處罰相結(jié)合” “依法規(guī)范、和諧交流”三個(gè)原則，廣告領(lǐng)域的行政約談文件將這三個(gè)原則納入其中，而我國出臺(tái)的《煤炭約談辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)約談工作規(guī)定》卻沒有將這些約談原則寫入文件之中。

行政約談在程序規(guī)制上缺乏明確規(guī)定。行政約談在程序規(guī)制上存在缺陷的一個(gè)重要表現(xiàn)便是沒有明確的啟動(dòng)機(jī)制，如在四種類型的行政約談中，除了和解型約談外，其他三種約談?lì)愋捅举|(zhì)上屬于政府主動(dòng)干預(yù)市場(chǎng)的行為，政府啟動(dòng)約談的時(shí)機(jī)以及約談的內(nèi)容都反映了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。我國在有關(guān)行政約談的文件中，沒有明確界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，這也導(dǎo)致政府啟動(dòng)約談的條件變得較為模糊，不利于政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。

盡管行政約談與傳統(tǒng)行政行為在方式上有所差異，但二者都是為了實(shí)現(xiàn)某一特定的行政目標(biāo)。因此，行政約談理論上也應(yīng)和傳統(tǒng)行政方式一樣，對(duì)約談的時(shí)間、地點(diǎn)、步驟、約談實(shí)施過程、約談備案、評(píng)估、救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。但我國當(dāng)前出臺(tái)的有關(guān)行政約談的程序規(guī)定卻有待完善，如在《關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知》中，僅就行政約談的內(nèi)容、范圍、權(quán)限等作了規(guī)定，卻沒有程序方面的規(guī)定內(nèi)容。

行政約談實(shí)踐上執(zhí)行不到位。首先，我國出現(xiàn)了行政約談強(qiáng)制化現(xiàn)象。地方政府或有關(guān)部門盡管采取行政約談的行政方式，但卻沒有真正理解行政約談的理念，因此在行政活動(dòng)中，僅僅將行政約談看作一種形式，本質(zhì)上依然是對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行強(qiáng)制行政。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政相對(duì)人因?yàn)?ldquo;被約談”而成為各部門實(shí)施強(qiáng)制性措施的對(duì)象，如我國的《食品安全責(zé)任人約談制度》明確規(guī)定要把“被約談”對(duì)象納入重點(diǎn)監(jiān)管范圍，并不允許其在被約談之日起的兩年內(nèi)為重大活動(dòng)提供餐飲方面的服務(wù)。二是政府因行政相對(duì)人沒有參加約談或者沒有落實(shí)約談中的事項(xiàng)而采取強(qiáng)制性措施。如在《北京市燃?xì)夤?yīng)與安全生產(chǎn)約談制度(試行)》中規(guī)定，約談人未參加約談或者沒有落實(shí)約談要求的，約談部門要對(duì)其進(jìn)行通報(bào)批評(píng)或者采取媒體曝光手段。

其次，我國行政約談還存在濫用傾向。行政約談作為一種新的行政方式受到社會(huì)各界的歡迎，但任何制度都是在合理的適用范圍內(nèi)產(chǎn)生較好效應(yīng)，一旦超出適用范圍則可能產(chǎn)生負(fù)面效果。目前，我國行政約談的實(shí)踐應(yīng)用也有超出其適應(yīng)范圍而被濫用的現(xiàn)象。如一些部門以行政約談代替行政處罰，當(dāng)行政相對(duì)人出現(xiàn)明顯的違法行為后，出于多種因素考量，行政主體沒有依法對(duì)其做出行政處罰，而是以行政約談的方式警告其糾正違法行為，從而減輕甚至是免除行政相對(duì)人的違法責(zé)任。這種濫用傾向常見于事后懲戒型和行政爭(zhēng)議和解型的兩類約談行為中。

行政約談制度法治化路徑構(gòu)建

健全行政約談立法。行政約談具有自由靈活性，這是其相對(duì)傳統(tǒng)行政手段的優(yōu)勢(shì)所在，但也因?yàn)檎莆崭嘧杂刹昧靠臻g，導(dǎo)致約談行為具有隨意性和結(jié)果的不確定性，這給行政約談相對(duì)人帶來較大壓力。為此，我國應(yīng)在法律層面對(duì)約談的尺度進(jìn)行規(guī)范，確保行政約談依法開展。在立法上，我國應(yīng)提升行政約談的立法層級(jí)，但由于行政約談多是各個(gè)部門針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域開展的具體行政活動(dòng)，有較大的專業(yè)性，因此很難大方面進(jìn)行統(tǒng)一立法，所以在行政約談立法上可考慮從國務(wù)院的部門規(guī)章層面入手，這既提升了行政約談的立法層級(jí)，也兼顧了行政約談制度的靈活性。

完善行政約談程序。現(xiàn)代民主政治的一個(gè)重要特征便是十分重視程序的正當(dāng)性，并將之作為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的重要保障。一旦缺乏程序規(guī)范，一切制度規(guī)定便容易產(chǎn)生異化，因此我國的行政約談制度也應(yīng)重視程序規(guī)制的完善。具體來說，我國的行政約談程序規(guī)制建設(shè)應(yīng)從啟動(dòng)條件和實(shí)施程序兩個(gè)方面入手。

在啟動(dòng)條件上，應(yīng)將行政約談置于強(qiáng)制性行政行為之前，但當(dāng)實(shí)施行政約談成本更高、不具備實(shí)施條件和難以取得預(yù)期效果時(shí)，政府需要斟酌是否啟動(dòng)行政約談。在實(shí)施程序制定上，我國應(yīng)出臺(tái)適應(yīng)于各個(gè)領(lǐng)域的行政約談一般程序，進(jìn)而再與具體行業(yè)領(lǐng)域結(jié)合，制定出符合所涉及領(lǐng)域的具體的行政約談操作程序。

強(qiáng)化對(duì)約談行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。政府約談人員掌握著較大的自由裁量權(quán)，如果缺乏監(jiān)督，很可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用甚至是產(chǎn)生腐敗行為，侵害行政相對(duì)人或者第三方利益，所以應(yīng)加強(qiáng)行政約談中對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。具體來說，要監(jiān)督行政約談程序是否合法、行政機(jī)關(guān)是否出于個(gè)人或部門利益而組織約談、約談過程中有沒有越權(quán)等。在監(jiān)督體系構(gòu)建上應(yīng)形成橫向與縱向監(jiān)督交織、內(nèi)部與外部監(jiān)督結(jié)合的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政約談每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

建立行政約談異化后救濟(jì)制度。我國行政約談存在的強(qiáng)制化傾向在一定程度上損害了行政相對(duì)人的權(quán)益，要解決這一問題，我國可建立行政約談異化后的救濟(jì)制度。如我國應(yīng)在法律上允許行政相對(duì)人就具有強(qiáng)制色彩的行政約談行為提起行政訴訟，進(jìn)而維護(hù)自身的合法權(quán)益。

除此之外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)以約談的名義延長約談時(shí)限構(gòu)成變相羈押的行為，行政相對(duì)人可以通過《國家賠償法》來提出賠償。要解決這些問題，我國可設(shè)立行政相對(duì)人投訴制度，行政相對(duì)人可就約談中受到的權(quán)益損害向相關(guān)部門進(jìn)行投訴，并經(jīng)審查核實(shí)后獲得相應(yīng)補(bǔ)償，這就減輕了地方政府的保證行政訴訟勝訴率的壓力，有利于推動(dòng)行政約談救濟(jì)制度的完善。

(作者單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，貴州省高級(jí)人民法院)

【參考文獻(xiàn)】

①孟強(qiáng)龍：《行政約談法治化研究》，《行政法學(xué)研究》，2015年第6期。

責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲