劉守英，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

【編者按】

在由鴻儒金融教育基金會(huì)和上海金融與法律研究院聯(lián)合主辦的第100期“鴻儒論道”論壇上，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英先生以“從土地看中國(guó)經(jīng)濟(jì)”為題，發(fā)表了學(xué)術(shù)演講。

劉守英教授認(rèn)為，土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)過(guò)程中扮演著發(fā)動(dòng)機(jī)角色。一方面，土地制度的改革推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，因而成為激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的重要制度力量。另一方面，政府通過(guò)對(duì)土地權(quán)力的控制掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。忽略中國(guó)在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中利用土地的做法，就很難理解中國(guó)過(guò)去三十多年高增長(zhǎng)的奧秘。

劉守英教授將中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背后的土地制度演變分為四個(gè)階段。上世紀(jì)八十年代的土地改革是第一階段，為中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變即從鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國(guó)打下了非常好的基礎(chǔ)。從上世紀(jì)九十年代的園區(qū)工業(yè)化開始，中國(guó)進(jìn)入“以地謀發(fā)展”的階段，政府低價(jià)出讓土地，推動(dòng)中國(guó)成長(zhǎng)為“世界工廠”，并找到了利用土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的模式。第三階段，通過(guò)上世紀(jì)九十年代末期的住房商品化改革和城市化快速推進(jìn)，政府實(shí)現(xiàn)以地生財(cái)，掌握了城市化和發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。第四階段，2008年之后，政府利用土地介入宏觀調(diào)控，以地融資，形成整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴于土地的局面。

劉守英教授認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入下行階段，原來(lái)靠土地拉動(dòng)GDP的模式問(wèn)題重重，已無(wú)以為繼，今后必須告別以土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的做法，以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革。

劉守英教授生于1964年，湖北洪湖人，曾任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)領(lǐng)域負(fù)責(zé)人，目前擔(dān)任中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。主要研究領(lǐng)域?yàn)橹贫扰c產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村土地制度變遷、制度變革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近著為《直面中國(guó)土地問(wèn)題》，即將出版《土地制度的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》和《中國(guó)土地問(wèn)題調(diào)查》。

以下是演講全文：

土地問(wèn)題幾乎每天都有人在討論，有搞政治的、搞經(jīng)濟(jì)的、搞法律的、做投資的；有認(rèn)真研究問(wèn)題的，也有搞名堂的。為什么那么熱？因?yàn)樗粌H與我們每個(gè)人的切身利益關(guān)系密切，而且與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)縛著在一起。 

土地與“中國(guó)模式”

觀察中國(guó)經(jīng)濟(jì)，土地是一個(gè)非常重要的變量。這個(gè)變量不僅影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而且使中國(guó)的發(fā)展模式非常獨(dú)特。

國(guó)內(nèi)外都在討論中國(guó)模式，對(duì)這一模式的批評(píng)是，一切都由政府主導(dǎo)，這種發(fā)展是不可持續(xù)的。這好像與真實(shí)世界不符。如果真是這樣，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)活力從何而來(lái)？沒(méi)有市場(chǎng)和民間的力量，中國(guó)的高增長(zhǎng)何以持續(xù)30多年？也有人認(rèn)為，中國(guó)30多年的成績(jī)就是通過(guò)改革回歸常識(shí)，沒(méi)有什么不一樣的，更談不上什么模式。我同意中國(guó)的發(fā)展模式確實(shí)有其獨(dú)特的地方，其不同之處體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)互動(dòng)背后的政治經(jīng)濟(jì)邏輯：政府一方面掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，另一方面又通過(guò)改革不斷開放經(jīng)濟(jì)權(quán)利。經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，成為促增長(zhǎng)的主要力量；政府通過(guò)掌握發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，又保證了發(fā)展在可控的政治經(jīng)濟(jì)軌道上行進(jìn)。

那么，土地在這樣一個(gè)獨(dú)特模式里面的作用又怎樣體現(xiàn)呢？土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)中扮演著發(fā)動(dòng)機(jī)的角色。一方面，土地制度的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，因而成為激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過(guò)對(duì)土地權(quán)力的控制掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。因此，在我看來(lái)，中國(guó)發(fā)展模式最獨(dú)特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經(jīng)濟(jì)上扮演的角色直接相關(guān)。理解不清楚土地制度的這種獨(dú)特特征，忽略中國(guó)在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中利用土地的做法，就很難理解中國(guó)過(guò)去三十多年高增長(zhǎng)的奧秘。

我們前幾年曾不斷地寫文章、遞折子，對(duì)這套模式的風(fēng)險(xiǎn)提出警示。但是，當(dāng)時(shí)一到下面跑，就感到那時(shí)要?jiǎng)右粍?dòng)太難了。地方政府賣地的熱情高漲，我們聽到的抱怨就是缺指標(biāo)，工業(yè)的情況也不錯(cuò)，房地產(chǎn)市場(chǎng)也是一路高歌。你要改這套模式，沒(méi)有人聽得進(jìn)去！最近到下面跑，發(fā)現(xiàn)這套模式在運(yùn)行中遇到一些新的情況：工業(yè)用地需求沒(méi)有那么旺了，房地產(chǎn)市場(chǎng)在不同城市表現(xiàn)不一，地方官員也不像前些年那樣，談起賣地就眉飛色舞。

值得關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)下行以后， 土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系在發(fā)生變化。從地方調(diào)查和觀察來(lái)看，一個(gè)現(xiàn)象是，盡管經(jīng)濟(jì)不好，但市場(chǎng)和民間的力量還是積極的，在推著經(jīng)濟(jì)質(zhì)量往好的方面走。我們?nèi)ブ槿?、長(zhǎng)三角跑，包括上海、深圳，這些地方的企業(yè)在市場(chǎng)中轉(zhuǎn)型升級(jí)不錯(cuò)，有些區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的轉(zhuǎn)型已有些模樣?？客恋匕l(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)的效力在減退，一些長(zhǎng)出塊頭的企業(yè)不太看重土地成本，土地抵押解決資金的需求也沒(méi)那么大的。另一個(gè)現(xiàn)象是，各地政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式?jīng)]有多大改變，還是在依靠土地拉GDP，用土地招商引資，靠多供地搞基礎(chǔ)設(shè)施。這套搞法在沿海地區(qū)依舊，還在向廣大中西部地區(qū)蔓延。

中國(guó)土地對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用可能出現(xiàn)階段性變化。上一輪發(fā)展進(jìn)程中，土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)兩種力量相對(duì)來(lái)說(shuō)還求得比較好的平衡，土地的發(fā)動(dòng)是促增長(zhǎng)的。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)生轉(zhuǎn)換以后，市場(chǎng)的力量在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)往好的方向轉(zhuǎn)，但是，政府卻在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻礙升級(jí)，同時(shí)也加劇財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

八十年代的農(nóng)地改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型 

中國(guó)農(nóng)村的改革始于1978年，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的18位農(nóng)民率先實(shí)行農(nóng)業(yè)“大包干”。18位農(nóng)民中有一位叫嚴(yán)宏昌，這是80年代嚴(yán)宏昌一家在自己的茅草屋前留影。等到90年代，他們身后的茅屋就變成瓦房了。

八十年代的農(nóng)地改革是一次重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的成功嘗試。 

重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的直接原因是，原來(lái)那套搞不下去了。我們?cè)?jīng)期望努力通過(guò)強(qiáng)政權(quán)的力量把國(guó)家工業(yè)化搞起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村作為城市的大后方，國(guó)家要求農(nóng)民留在集體土地上生產(chǎn)糧食，然后通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度把農(nóng)民打的糧食低價(jià)提供給城市。結(jié)果眾人皆知，糧食產(chǎn)不出來(lái)，農(nóng)民普遍貧困，農(nóng)村發(fā)展停滯。擺脫困境的辦法是，承認(rèn)農(nóng)民自下而上的變法，在土地的政治經(jīng)濟(jì)邏輯上做出調(diào)整。

農(nóng)地改革主要做了三件事。

第一是重構(gòu)國(guó)家與集體、農(nóng)民的關(guān)系。改革的基本邏輯是自下而上的，這場(chǎng)自下而上的改革就是在重構(gòu)國(guó)家和集體、農(nóng)民的關(guān)系。用最通俗的一句話：交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩余是自己的。該給國(guó)家的給國(guó)家，集體要的我給你，剩余的都是我的。這套合約結(jié)構(gòu)既保證了國(guó)家的利益，也保證了集體的利益，但更重要的是，農(nóng)民獲得了剩余的索取權(quán)。

第二是重構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)時(shí)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是保留集體所有制，但是去掉集體的控制權(quán)。就是說(shuō)把集體所有制繼續(xù)保留，但是集體的控制權(quán)取消，坐實(shí)農(nóng)戶的土地使用權(quán)。這基本上將農(nóng)戶對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)，就是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)這些權(quán)益給到農(nóng)戶。盡管保留了集體所有制，但是集體失去控制權(quán)以后，農(nóng)戶成為事實(shí)上的土地主人。我們講產(chǎn)權(quán)，最主要的權(quán)就是它的使用、收益和轉(zhuǎn)讓，這三個(gè)權(quán)益基本上給了農(nóng)戶。

第三是調(diào)整國(guó)家與鄉(xiāng)村的政治結(jié)構(gòu)。土改以來(lái)形成的鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)基本上是什么呢？從土改開始，我們基本上就是把原來(lái)舊制度下那些長(zhǎng)期靠積累形成的士紳階層和有產(chǎn)者基本上打掉了，然后讓分到土地的農(nóng)民長(zhǎng)成新的政治力量。人民公社化以后，這些人除了組織生產(chǎn)，更重要是成為農(nóng)村的政權(quán)依托，組織農(nóng)民靠他們，交糧靠他們，上傳下達(dá)也靠他們。 從土地的政治來(lái)看，八十年代農(nóng)村改革實(shí)際上是將產(chǎn)糧供糧的事交給了農(nóng)戶，同時(shí)繼續(xù)保留集體對(duì)農(nóng)村的控制。 

農(nóng)地改革后在解決國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的關(guān)系方面，保證了比較好的平衡，這一改革也成為盤活農(nóng)村、搞活農(nóng)業(yè)、激活農(nóng)民的制度基礎(chǔ)。 

第一，國(guó)家原來(lái)要農(nóng)村提供的糧食不僅能保證，而且保得比原來(lái)還好！農(nóng)地改革以來(lái)，糧食生產(chǎn)除了幾年的徘徊外一直在增加，尤其是2003年以來(lái)，也是各種聲音對(duì)家庭農(nóng)作制質(zhì)疑最大的時(shí)期，糧食還 “十二年增”。從土地的政治邏輯來(lái)看，由于糧食增產(chǎn)，糧食安全這個(gè)最大的政治就給保住了。

第二，由于土地種植下放到農(nóng)戶，農(nóng)民就有了選擇權(quán)，他們可以離土和出村。這對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化是影響非常大的一件事。費(fèi)孝通講的“鄉(xiāng)土中國(guó)”，最主要的就是農(nóng)民與土地長(zhǎng)期聯(lián)系在一起，農(nóng)民以土地為生，以農(nóng)業(yè)為生。這樣的話，鄉(xiāng)土中國(guó)是走不出去的。我們從土改一直到八十年代的農(nóng)村土地改革，這么長(zhǎng)的一段時(shí)期里面，搞了聲勢(shì)浩大的工業(yè)化，就是國(guó)家工業(yè)化。這個(gè)國(guó)家工業(yè)化，讓農(nóng)民在農(nóng)村不能走，農(nóng)民就是提供糧食的，最后結(jié)果是農(nóng)民不能離土也不能出村。八十年代的土改，我覺得對(duì)農(nóng)村非常重要的一個(gè)影響是，農(nóng)民可以離開土地，可以出村。這樣，整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本性質(zhì)發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變，從原來(lái)的鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國(guó)。城鄉(xiāng)中國(guó)的基本特征是什么？需要好好研究。我們現(xiàn)在差不多一半人口生活在農(nóng)村，一半人口生活在城市，農(nóng)民分化，鄉(xiāng)村分化，城市社會(huì)開始成長(zhǎng)。

第三，由于人可以出村，可以離開土地，中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生了重大的變化。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式是什么特征？就是靠人口、勞動(dòng)的不斷投入，以提高土地產(chǎn)出，保證吃飯的問(wèn)題，保證糧食的安全。允許人出村，人可以離開土地，這樣人口與土地的關(guān)系發(fā)生了重大變化。

其一，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)加快。目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)達(dá)到34%，也就是說(shuō)，三分之一以上土地已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)。

其二，農(nóng)民過(guò)去主要靠勞力的多投入來(lái)解決吃飯問(wèn)題?，F(xiàn)在，在人口、勞動(dòng)力大量出村到城市就業(yè)以后，整個(gè)農(nóng)民的收入里面只有三分之一靠土地了。另外，只有10%左右的人是純農(nóng)民。搞農(nóng)業(yè)的辦法也發(fā)生了變化，過(guò)去靠人力為主，現(xiàn)在基本上是靠機(jī)械為主?，F(xiàn)在一畝地，一年的勞動(dòng)投入就是幾個(gè)工。農(nóng)業(yè)的機(jī)械化程度大大提高?，F(xiàn)在整個(gè)中國(guó)農(nóng)村的糧食收割，一些機(jī)械作業(yè)隊(duì)每年從東北先過(guò)黃河再過(guò)長(zhǎng)江，形成壯麗的一景。主要的收割、播種基本是機(jī)械在做。

其三，農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)能發(fā)生了變化。過(guò)去農(nóng)業(yè)發(fā)展主要是著眼于提高土地單產(chǎn)，解決吃飯問(wèn)題。差不多2003年的時(shí)候，一個(gè)重大的變化是，農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率快速上升，這樣整個(gè)農(nóng)業(yè)開始真正進(jìn)入以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為主的發(fā)展軌道了。很多資本現(xiàn)在為什么要往鄉(xiāng)村走？非常重要的一點(diǎn)是，搞農(nóng)業(yè)的人、搞農(nóng)業(yè)的方式以及農(nóng)業(yè)的形態(tài)都在發(fā)生重大變化。

集體土地入市與鄉(xiāng)村發(fā)展道路

八十年代的農(nóng)村改革實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)全面的土改。除了農(nóng)地改革以外，還有集體土地入市促成鄉(xiāng)村的工業(yè)化和城市化。大量的人口在農(nóng)地上已經(jīng)不可能再找那么多的收入了。到1985年左右，包產(chǎn)到戶全面推開以后，我們差不多有1.8億的農(nóng)村勞動(dòng)力，在土地上已經(jīng)搞不出什么名堂了，為了尋找出路，只能允許搞鄉(xiāng)村工業(yè)化。

搞鄉(xiāng)村工業(yè)化，在新中國(guó)以后的歷史上原本是不可能發(fā)生的一件事。鄉(xiāng)村原來(lái)是干什么的？鄉(xiāng)村就是搞農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)就是搞糧食，不存在要你搞工業(yè)化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，當(dāng)剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村出來(lái)以后，決策者當(dāng)時(shí)面臨非常大的一件事是，這些人要找出路，但是城市不可能給出路，城里本身體制僵化，產(chǎn)業(yè)效率低下，農(nóng)民進(jìn)不了。進(jìn)不了怎么辦？這些人只能在農(nóng)村本鄉(xiāng)本土搞。

大家都知道，農(nóng)業(yè)政策改革有一個(gè)著名的順口溜叫“可以，可以，也可以”，那是指農(nóng)地這塊。在農(nóng)地非農(nóng)化這個(gè)問(wèn)題上，我也總結(jié)一個(gè)順口溜，叫“允許，允許，也允許”。沒(méi)有出路，那么多的人要增加收入，解決就業(yè)問(wèn)題，整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展要有機(jī)會(huì)，那時(shí)候只能是允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)，允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，還有就是允許農(nóng)民的集體土地能直接進(jìn)入市場(chǎng)。這三個(gè)東西出來(lái)以后，非常大的變化發(fā)生了。

在1998年的《土地管理法》頒布之前，我們整個(gè)用地的大戶就是兩個(gè)主體。一個(gè)是農(nóng)民有錢了開始蓋房子。從1980年開始，農(nóng)民先在土地上搞農(nóng)業(yè)，開始有收入了，1985年起，有錢人開始蓋房，這是中國(guó)改革后第一代農(nóng)民建房。第二個(gè)就是搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要用地。這個(gè)時(shí)候用地增長(zhǎng)最快的就是兩塊，一塊是農(nóng)民有錢后蓋房子占地，另一個(gè)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，造成這一時(shí)期農(nóng)地非農(nóng)化增長(zhǎng)非常快。1993年的時(shí)候，我們整個(gè)工業(yè)產(chǎn)值差不多是三分天下，一塊是外企，占三分之一，國(guó)企保留三分之一，另外就是農(nóng)民搞的這些東西差不多占了三分之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)以后，還有一件非常大的事情，就是農(nóng)民自己開始搞城市，這也是一個(gè)創(chuàng)舉，那時(shí)我們到溫州下轄的蒼南縣龍港鎮(zhèn)一些地方看農(nóng)民自建的城市，那個(gè)激動(dòng)?。?/p>

我們現(xiàn)在為什么要重新回過(guò)來(lái)講這件事？因?yàn)?strong>整個(gè)中國(guó)改革的基礎(chǔ)和整個(gè)工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)是在八十年代打下的。在第一輪農(nóng)民自主的工業(yè)化、城市化期間，土地改革在兩個(gè)領(lǐng)域展開。一個(gè)領(lǐng)域是農(nóng)地，另一個(gè)領(lǐng)域是農(nóng)地非農(nóng)化。農(nóng)地改革為中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型打下非常好的基礎(chǔ)，再就是為整個(gè)中國(guó)大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，即從鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國(guó)，打下了非常好的基礎(chǔ)。農(nóng)地的非農(nóng)化開啟了整個(gè)中國(guó)在國(guó)有工業(yè)化之后，鄉(xiāng)村的工業(yè)化和城市化進(jìn)程。這個(gè)時(shí)期，由于土地制度的改革，不僅整個(gè)中國(guó)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型開始啟動(dòng)，另外也帶來(lái)整個(gè)鄉(xiāng)村巨大的活力。我們講城鄉(xiāng)差距，新中國(guó)成立以來(lái)， 1981年到1988年這段時(shí)間城鄉(xiāng)差距最小。

從政治經(jīng)濟(jì)邏輯來(lái)講，在這一階段，土地改革為農(nóng)民開放了利用農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也開放了利用集體土地辦企業(yè)和建城市的權(quán)利。同時(shí)，在政治上構(gòu)建集體組織和農(nóng)民兩個(gè)載體來(lái)解決吃飯問(wèn)題和農(nóng)產(chǎn)品供給問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)上構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與農(nóng)民的聯(lián)合來(lái)辦企業(yè)，以解決鄉(xiāng)村工業(yè)化問(wèn)題。這種圍繞土地的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程。

園區(qū)工業(yè)化：開啟“以地謀發(fā)展”

土地改革第二個(gè)階段是與園區(qū)工業(yè)化相連的。從園區(qū)工業(yè)化開始，中國(guó)進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段。

起因是什么？集體土地上的工業(yè)化和城市化，帶來(lái)的結(jié)果是對(duì)國(guó)家工業(yè)化和城市化的巨大沖擊，政府在農(nóng)村的利益盡管沒(méi)有受損，但是控制體系有變，農(nóng)民在鄉(xiāng)土長(zhǎng)出那么多東西，對(duì)政府來(lái)講確實(shí)是一個(gè)要面對(duì)的新情況。八十年代農(nóng)村改革的一個(gè)基本特征是，政府開放了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但也失去了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。政府把經(jīng)濟(jì)權(quán)利開放給農(nóng)民，整個(gè)鄉(xiāng)村的活力從改革開始即開始釋放，但是政府對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主導(dǎo)權(quán)也放掉了。 到1998年的時(shí)候面臨的一個(gè)非常大的問(wèn)題是，大量國(guó)有工業(yè)怎么辦？城市怎么辦？如果城市不動(dòng)，城市企業(yè)體制不改，再?zèng)_下去，城市就會(huì)被沖垮。

從園區(qū)工業(yè)化開始，中國(guó)進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段。圖為重慶榮昌工業(yè)園區(qū)全景。

當(dāng)時(shí)我在上海讀書，兩件事印象非常深。第一件事是，周五的時(shí)候，蘇州、昆山的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)把上海的工程師神秘兮兮地接過(guò)去。這對(duì)城市來(lái)說(shuō)是人力資本的流失，但對(duì)鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，可是解決了企業(yè)發(fā)展中的技術(shù)人才問(wèn)題。第二件事是，整個(gè)鄉(xiāng)村產(chǎn)生的新的東西，沖擊著整個(gè)城市。

這時(shí)候必須要解決城市的問(wèn)題。辦法無(wú)非就是堵和放。第一個(gè)就是說(shuō)，你這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能再四處冒煙了，就是說(shuō)你造成了大量的環(huán)境污染。但比這更本質(zhì)的問(wèn)題是，城市這塊怎么辦？另外，城市這塊要長(zhǎng)起來(lái)，城市體制必須要改，國(guó)有工業(yè)要改。怎么改？當(dāng)時(shí)面臨非常大的問(wèn)題。從決策者角度講，城市本身由于體制問(wèn)題，國(guó)有工業(yè)的慣性，是長(zhǎng)不出來(lái)新東西的。采取的策略是，靠外資來(lái)沖！ 

引進(jìn)外資，當(dāng)時(shí)碰到非常重要的問(wèn)題是，資本家的資本怎么長(zhǎng)在社會(huì)主義的土地上？這是要命的一件事：社會(huì)主義土地，怎么長(zhǎng)資本家的工廠？當(dāng)時(shí)有人說(shuō)，這個(gè)不行，這個(gè)不能進(jìn)來(lái)，這個(gè)進(jìn)來(lái)我們的社會(huì)主義怎么弄？但是聰明人想到一個(gè)辦法，就是像農(nóng)村土地改革一樣搞兩權(quán)分離，推進(jìn)城市土地制度改革。第一，承認(rèn)土地是商品，你可以有償使用。第二，農(nóng)村的土地可以所有權(quán)與使用權(quán)分離，城市也可以搞，所以城市是把城市國(guó)有土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，分離以后政府當(dāng)?shù)刂鳎胀鈬?guó)資本家的錢就行了。這下反對(duì)的人就沒(méi)得說(shuō)了，改革的人告訴他們：你看我們既當(dāng)?shù)刂?，也沒(méi)有失去社會(huì)主義的優(yōu)越性，我們用我們社會(huì)主義的土地收資本家的錢，他們還來(lái)給我們提供技術(shù)和資本，是很好的一件事。

城市土地所有權(quán)和使用權(quán)分離以后，碰到一件非常重要的事。對(duì)企業(yè)來(lái)講，企業(yè)使用國(guó)有土地，最大的一件事是產(chǎn)權(quán)要有充分保障。土地的產(chǎn)權(quán)，它的使用、收益、轉(zhuǎn)讓，尤其是抵押，如果不能得到充分保障的話，企業(yè)就沒(méi)法干事，不可能給你好好投資。所以，土地政策里面所有權(quán)與使用權(quán)分離，讓政府用國(guó)有土地當(dāng)?shù)刂魇兆獾耐瑫r(shí)，對(duì)企業(yè)來(lái)講，把國(guó)有土地的使用權(quán)做得很完整。

1998年的《土地管理法》讓農(nóng)地變成建設(shè)用地只能通過(guò)征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用國(guó)有土地。這兩條一卡，基本把農(nóng)民通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓搞發(fā)展的路堵死了。經(jīng)過(guò)一番激烈的辯論，《土地管理法》中留了個(gè)口子，即《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，農(nóng)民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等除外。農(nóng)民可以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拿土地去合股聯(lián)營(yíng)。看上去農(nóng)民可以繼續(xù)搞工業(yè)化，但是后來(lái)面臨兩個(gè)問(wèn)題。第一，農(nóng)民可以搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)有模糊性，政府跟企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，后來(lái)大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制了，也就慢慢沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。第二，土地管理里面非常重要一點(diǎn)是，國(guó)土部通過(guò)年度計(jì)劃指標(biāo)控制地方用地。地方政府那么緊缺的土地指標(biāo)，怎么可能放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)？

這樣，農(nóng)民在集體土地上搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)化道路堵死了。堵死了以后，中國(guó)工業(yè)化模式進(jìn)入到園區(qū)工業(yè)化的模式，就是土地都由政府提供。企業(yè)你要搞工業(yè)，可以！但只能在政府提供的園子里面搞。

設(shè)計(jì)園區(qū)工業(yè)化模式的時(shí)候，主要還是為了引進(jìn)外資，引進(jìn)高科技。當(dāng)時(shí)有兩個(gè)部委，一個(gè)是科技部，搞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)；另外就是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，就是原來(lái)的外經(jīng)貿(mào)部，搞國(guó)家經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。當(dāng)時(shí)只允許這兩個(gè)部門搞。但是允許這兩個(gè)部門搞，各省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府就明白了，你可以圈一塊地搞，我為什么不可以這樣搞！這里面背后不是允許誰(shuí)搞產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題，是只要我圈一個(gè)園子就可以招商引資了! 地從哪兒來(lái)？政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，政府統(tǒng)一批租，統(tǒng)一搞基礎(chǔ)設(shè)施，搞好了就給企業(yè)提供土地。大家一下明白了，兩個(gè)部委可以搞，我們各省級(jí)政府搞級(jí)別低一點(diǎn)的，建省級(jí)園區(qū)?？h一級(jí)政府說(shuō)，你省級(jí)政府既然允許搞，那我為什么不可以搞？土地都在我手上，因?yàn)橹袊?guó)的土地是在市縣一級(jí)政府。然后到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)說(shuō)，那我怎么活？我也得搞點(diǎn)園子，因?yàn)樵瓉?lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，你說(shuō)我四處冒煙，不準(zhǔn)搞了。

從此，整個(gè)中國(guó)以土地來(lái)主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的發(fā)展模式，在園區(qū)工業(yè)化這個(gè)時(shí)候真正開始建立。就是說(shuō)，園區(qū)工業(yè)化的模式，實(shí)際上是政府找到了用土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式。

搞得非常厲害了，就開始整頓。我記得在1996年、1997年的時(shí)候有一輪大的開發(fā)區(qū)整頓。保留誰(shuí)？當(dāng)時(shí)國(guó)土部門提出，先把國(guó)家級(jí)園區(qū)保住。省級(jí)園區(qū)說(shuō)，我這個(gè)也得保。省級(jí)園區(qū)就保了。到縣級(jí)怎么辦？每個(gè)縣最多只準(zhǔn)留下一到兩個(gè)。中國(guó)基本上靠行政權(quán)控制開發(fā)區(qū)的權(quán)力，實(shí)際是控制你賣地的權(quán)力。其實(shí)園區(qū)的工業(yè)化，讓政府重新掌握了土地發(fā)展權(quán)，由此形成土地成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)動(dòng)機(jī)的局面。

土地管理的目標(biāo)是兩個(gè)。一方面控制土地來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)， 要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。土地管理的另一個(gè)目標(biāo)是要為發(fā)展保駕護(hù)航。

所以大家發(fā)現(xiàn)了嗎，經(jīng)濟(jì)不好的時(shí)候肯定是土地開閘。我們基本上是用土地的寬供應(yīng)來(lái)保發(fā)展，但是又用保護(hù)耕地來(lái)提供土地管理的合法性。因此，一方面要高舉嚴(yán)格保護(hù)耕地的大旗。另一方面要保高增長(zhǎng)，就必須放地。

我們是靠供應(yīng)工業(yè)用地來(lái)促發(fā)展。每年幾百萬(wàn)畝的土地供應(yīng)里面，差不多40%左右是供到工業(yè)用地上。工業(yè)用地方面為什么保證那么多土地供應(yīng)？我們要成為世界制造工廠，但中國(guó)土地資源稟賦那么差，人均耕地很少，我們的土地如果純按市場(chǎng)價(jià)供應(yīng)的話，應(yīng)該是高價(jià)，供不起那么多土地搞工業(yè)化。但現(xiàn)狀是，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)來(lái)供應(yīng)土地。結(jié)果是什么？可以壓低工業(yè)用地的價(jià)格，以成本價(jià)供地。我們一直是非常低成本地供應(yīng)土地，保證工業(yè)化。最后搞出什么？園區(qū)工業(yè)化使整個(gè)中國(guó)成為貿(mào)易大國(guó)，成為世界制造工廠。

園區(qū)工業(yè)化，實(shí)質(zhì)是政府掌握發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，以地謀發(fā)展。主要方式是什么？第一個(gè)是通過(guò)土地招商引資，低成本供地。第二，通過(guò)土地融資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造投資環(huán)境。這個(gè)時(shí)候政府主要是招商引資，把企業(yè)吸引過(guò)來(lái)，為了就業(yè)，為了未來(lái)的稅收。

但是，以地謀發(fā)展帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，就是只有部分地方政府是贏家。因?yàn)椋皇撬械胤降膱@區(qū)都能長(zhǎng)得出工業(yè)來(lái)，都能獲得稅收和利潤(rùn)。這樣帶來(lái)的結(jié)果是，大量園區(qū)實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)資金平衡，最后只能靠政府財(cái)政來(lái)支持。另外，地方政府之間壓低地價(jià)和靠土地貸款支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際上工業(yè)用地的價(jià)格背離市場(chǎng)價(jià)值，這樣使很多地方的園區(qū)在招商引資過(guò)程中敗下陣來(lái)，長(zhǎng)期虧本。

所以我們這套模式，好處就是供地成本壓低了，使中國(guó)成為世界制造工廠，但弊端是，只有一半是贏的，另一半是贏不了的。