【摘要】TPP協(xié)議的文本雖然目前難以生效，但它作為高水平的自由貿(mào)易協(xié)定模板，仍會對今后的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則走向產(chǎn)生深遠影響。中國的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略已經(jīng)明確，以周邊地區(qū)與“一帶一路”沿線國家為重點，在積極參與多邊談判的同時，穩(wěn)步推進自貿(mào)區(qū)談判，將有助于提高亞洲區(qū)域價值鏈的整體水平。

【關(guān)鍵詞】中國對外開放  TPP  自貿(mào)區(qū)  投資協(xié)定    【中圖分類號】F74    【文獻標識碼】A

美國新任總統(tǒng)特朗普就任不久，就簽署了總統(tǒng)行政令，宣布美國退出TPP（跨太平洋伙伴計劃）。TPP從四個小國的自由貿(mào)易區(qū)計劃演變?yōu)榫扌妥杂少Q(mào)易區(qū)計劃（Mega-FTA），始于小布什領(lǐng)導下的共和黨政府于2008年2月宣布加入TPP談判，這一計劃被奧巴馬的民主黨政府研究權(quán)衡之后繼承下來，成為奧巴馬政府的一項重要舉措?？梢姰敃r在支持TPP談判的問題上，共和、民主兩黨是有一定共識的。然而，2016年的美國總統(tǒng)選戰(zhàn)中，兩黨的總統(tǒng)候選人一致表示反對業(yè)已達成但尚未經(jīng)批準的該協(xié)議。特朗普當政，導致該協(xié)議規(guī)定的“占TPP成員國GDP總量85%以上的至少6個國家批準”的批準生效標準，實際上已經(jīng)不可能達到。

TPP談判的最終結(jié)果使之成為了一個食之無味、棄之可惜的雞肋

討論美國退出TPP對中國的影響，自然需要與假設(shè)TPP生效的情況進行對比。許多中國學者在討論TPP影響的時候，都會提到該協(xié)議對中國產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移，以及對亞洲現(xiàn)有價值鏈的擾亂。例如，如果紡織品實行TPP要求的“從紗開始”的嚴格的原產(chǎn)地規(guī)則，美國對TPP成員實施進口零關(guān)稅，而將中國排除在外，越南不再就近從中國進口紡織品原料和中間品，而是從美國和加拿大進口棉花，再加工成衣服運到美國，這至少會導致原料運費的浪費。然而，這會讓中國產(chǎn)生很大的損失嗎？經(jīng)過近年來越南紡織品服裝出口的大發(fā)展，以及伴隨著中國大量紡織品服裝企業(yè)向越南的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，越南2016年在紡織品服裝方面的出口金額也不過是中國的11%。越南的經(jīng)濟體量對中國難以形成巨大的挑戰(zhàn)，加工環(huán)節(jié)的重新布局無法動搖中國企業(yè)對區(qū)域價值鏈的控制力。

在TPP12國中，中國目前與八個國家存在各種形式的自貿(mào)區(qū)協(xié)定。只有美國、加拿大、日本、墨西哥與中國沒有自貿(mào)協(xié)定。與此同時，中國與日本正在中日韓框架下談判自貿(mào)協(xié)定，中國與加拿大的自貿(mào)區(qū)談判即將開始，可以說，TPP即使生效，它對中國產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移福利損失也很可能比許多學者的估算更低。還有國外學者認為，TPP一旦生效，將在2025年以前使得美國減少大約45萬個工作崗位，還可能加劇美國的貧富分化。

除了可能產(chǎn)生的不利就業(yè)效應，美國民主黨候選人希拉里在2016年總統(tǒng)大選中對TPP的環(huán)境、勞工標準也表示了不滿，認為遠遠沒有達到應有的水平。事實上，奧巴馬政府背離多邊談判，將精力集中于巨型區(qū)域協(xié)定談判，可能并不見得明智。所謂下一代的貿(mào)易與投資措施，側(cè)重于邊境后的規(guī)制與標準。這些邊境后措施如果在區(qū)域?qū)用鎸嵤?，對域外國家并沒有約束力，在許多情況下也不會如同邊境措施一樣對域外國家產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移效果。如果這些邊境后措施建立的標準過高，會使得區(qū)域協(xié)定成員的企業(yè)的成本提高，反而可能削弱區(qū)域內(nèi)企業(yè)的國際競爭力。正是因為這樣，TPP談判最終的結(jié)果使之成為了一個食之無味、棄之可惜的雞肋。

美國退出TPP對中國的影響是很小的

首先，美國退出TPP以后，無論是TPP完全終止，還是其他11國重新談判、另簽協(xié)議生效，對中國的經(jīng)濟增長和福利影響都是很有限的。即使今后美國再由于國際競爭壓力重新要求回到TPP里來，這種影響也是很小的。

其次，東亞地區(qū)現(xiàn)有的以中國為核心的區(qū)域價值鏈體系的結(jié)構(gòu)將日益鞏固。如果說美國今后可能出現(xiàn)的貿(mào)易保護措施使其與東亞、東南亞地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系削弱的話，東亞、東南亞地區(qū)本身的價值鏈聯(lián)系仍然會繼續(xù)發(fā)展。隨著RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系）談判的進展和中國“一帶一路”倡議的布局實施，以中國為核心的區(qū)域價值鏈甚至可能更加緊密。一些學者的研究指出，亞洲地區(qū)的貿(mào)易“核心”已由日本轉(zhuǎn)為中國，且中國的核心地位更為明晰、穩(wěn)固；與此同時，中國貿(mào)易對美國的依賴正逐步減弱，在全球貿(mào)易網(wǎng)絡中，亞洲價值鏈的態(tài)勢更加明顯；以美國、德國、中國為核心的北美、歐洲、亞洲價值鏈“三足鼎立”的格局已基本形成。①美國退出TPP之后，中國貿(mào)易對美國市場的依賴程度可能進一步下降，亞洲價值鏈的中國核心地位可能更加突出。

再次，美國退出TPP意味著美國在處理中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系時，將日益依靠雙邊談判與單邊措施。從2008年以來，美國將其對外經(jīng)貿(mào)談判的重點從多邊轉(zhuǎn)向了區(qū)域，TPP與TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）成為其兩大重要的區(qū)域談判計劃。特朗普當政前后，已經(jīng)多次表示對這種區(qū)域談判并不看好，雙邊談判將是其主要談判方式。同時，美國也會依靠其國內(nèi)法律，更多地運用反傾銷、反補貼、保障措施、知識產(chǎn)權(quán)337條款等手段進行貿(mào)易保護。

中美雙邊經(jīng)貿(mào)談判有助于中國擴大開放水平

美國從2008年前后開始將國際經(jīng)貿(mào)談判的重心從多邊轉(zhuǎn)向區(qū)域，特朗普政府又放棄已達成的一些區(qū)域談判成果，將談判重心轉(zhuǎn)向雙邊。無論是多邊、諸邊、區(qū)域還是雙邊，談總比不談好，中國對這些談判都是持開放態(tài)度的。中國是多邊貿(mào)易體系堅定的支持者，也愿意參加各種諸邊談判，并積極推動自己的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略。但是，對于所有的這些談判，中國都將堅守世貿(mào)組織的非歧視原則，區(qū)域和雙邊談判不能違反世貿(mào)組織關(guān)于自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的有關(guān)規(guī)定，例如關(guān)貿(mào)總協(xié)定第24條，特別是堅決不接受通過雙邊條約施加的任何歧視待遇。

近年來，歐洲與美國都有一種聲音，批評中國市場封閉，要求中國實行“對等”（Reciprocal）開放。“對等”開放在國際經(jīng)貿(mào)談判中長期以來被視為一個原則，然而對于“對等”的具體含義，卻語焉不詳。一般認為，在經(jīng)貿(mào)談判特別是貨物貿(mào)易談判實踐中至少存在兩種“對等”。一種是在談判中，雙方減讓關(guān)稅或者其他壁壘，這種減讓應該平衡，然而在涉及關(guān)稅減讓談判的關(guān)貿(mào)總協(xié)定第18條副款中，以及其他相關(guān)條款中，這種“平衡”并沒有得到嚴格定義?？梢哉f，如果雙方進行談判達成了協(xié)議，基本就可以認為談判雙方都是基于自愿，因此也已經(jīng)實現(xiàn)減讓的平衡，也就實現(xiàn)了“對等”。另一種對等的含義與關(guān)貿(mào)總協(xié)定第18條正文有關(guān)，也就是說如果一方想要撤回原來的減讓的話，則相應對方可以撤回“實質(zhì)上相同的減讓”?？梢哉f，如果其他世貿(mào)組織成員對中國恢復提高貿(mào)易壁壘，中國有權(quán)依據(jù)這一規(guī)定，也提高實質(zhì)上相同的貿(mào)易壁壘。

除了以上兩種理解，“對等”開放還可以有至少另外兩種理解。一種是經(jīng)貿(mào)關(guān)系中最惠國待遇與國民待遇的對等。只有其他國家給予中國最惠國待遇，中國才會給予對方最惠國待遇。我國不反對“對等”開放，但是堅決反對違背最惠國待遇要求的所謂“對等”。否認已有的世貿(mào)組織談判結(jié)果，對中國要求“我多高關(guān)稅，你也應該是多高關(guān)稅”，這不是符合國際法的“對等”，而是對最惠國待遇原則的破壞。還有一種“對等”是發(fā)散對等（Diffuse Reciprocity）。在國際關(guān)系中即使各方通過談判在具體利益上并不完全對等，但是各方能夠通過維護一個共同的體制，使得各方在長期都可以共同獲利，這也可以說是一種發(fā)散對等。這種發(fā)散對等可以理解為一種廣義的對等。世貿(mào)組織通過授權(quán)條款，允許發(fā)達國家給予發(fā)展中國家一些優(yōu)惠待遇，而不要求對方反向給予優(yōu)惠，并且可以不將這種優(yōu)惠授予其他發(fā)達國家。這種表面上看似不對等的待遇，恰恰符合發(fā)散對等的原則。

美國如果在處理對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系時，在雙邊經(jīng)貿(mào)談判中要求“對等”開放，我們完全可以坐下來談，但前提就是不能破壞最惠國待遇的非歧視原則。中國在加入世界貿(mào)易組織談判中，基于大局與長遠利益考慮，接受過特殊保障措施以及反傾銷替代國做法的歧視性待遇，這些歧視性待遇條款目前均已過期。今后無論在多邊、區(qū)域還是雙邊談判中，中國不再可能接受類似要求；但希望中國降低貿(mào)易壁壘、擴大投資開放的要求，中國是可以考慮的。中國目前的多邊開放承諾是基于2001年中國的經(jīng)濟發(fā)展水平做出的，今天中國已經(jīng)有條件進一步擴大開放水平，也愿意與其他國家一起推動貿(mào)易投資的自由化與便利化。

中國和美國進行的雙邊投資協(xié)定談判在特朗普就任時已經(jīng)接近尾聲，由于美國政府更替暫時放慢了進程。特朗普當政一段時間以后，這一談判仍將繼續(xù)并可能達成協(xié)議。應該說，中美雙邊投資協(xié)定的談判雖然尚未完成，它已經(jīng)對中國的外商投資體制產(chǎn)生了深遠的影響。2013年7月，中國表示愿意與美國采用準入前國民待遇加負面清單模式進行投資協(xié)定談判。2016年10月，中國將其外商投資企業(yè)全面審批制改為原則上的備案制，僅僅對負面清單上的領(lǐng)域進行審批。2017年，中國還將修改《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，將負面清單從93條壓縮到62條，同時中國還將修改自貿(mào)區(qū)的負面清單，把一些敏感產(chǎn)業(yè)先行在自貿(mào)區(qū)開放。無論是在多邊、區(qū)域還是雙邊層次，中國對于進一步開放都是持積極態(tài)度的。中國有意愿與美國達成高水平的投資保護與投資自由化協(xié)定，甚至不排除在此基礎(chǔ)上進一步達成一個高水平的中美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定。

美國退出TPP以后，中國的全球化路線如何規(guī)劃

TPP協(xié)議的文本雖然目前難以生效，但它作為高水平的自由貿(mào)易協(xié)定模板，仍會對今后的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則走向產(chǎn)生深遠影響，對中國的改革開放和中國今后在全球經(jīng)濟治理中提出的“中國方案”也會有一定借鑒作用。國際規(guī)則的制定往往是一個漫長的過程。二十年前，OECD（經(jīng)濟合作發(fā)展組織）國家《多邊投資協(xié)議》談判夭折，但其談判的草案文本中的很多條款至今仍在各種區(qū)域協(xié)定的投資章節(jié)中頻頻出現(xiàn)。TPP協(xié)議的第十七章是關(guān)于國有企業(yè)與指定壟斷的內(nèi)容，在吸收以往關(guān)于國有企業(yè)壟斷與指定壟斷的貿(mào)易規(guī)則的基礎(chǔ)上，這一章出現(xiàn)了一些新的關(guān)于國企競爭的規(guī)則。這些規(guī)則對于了解其他國家在國企競爭領(lǐng)域的關(guān)注點及其思路很有幫助。雖然這些新規(guī)則沒有生效，但它們今后還可能在其他場合反復被提起。

面對當前全球化進程遇到的挫折，中國仍將繼續(xù)支持經(jīng)濟全球化，推動貿(mào)易與投資自由化。多邊平臺是推動全球化的首要渠道，中國仍然將堅定不移地支持并積極參加世界貿(mào)易組織談判。無論是市場準入、貿(mào)易便利化還是邊境后措施，多邊渠道仍然是最有效的談判平臺。

在區(qū)域?qū)用嫔?，RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系）的談判是重中之重，我們應該積極推動其完成談判。在此基礎(chǔ)上，我們?nèi)詰獔远ㄍ苿覨TAAP（亞太自貿(mào)區(qū)）的談判。亞太自貿(mào)區(qū)倡議最早是美國提出的，在2014年APEC（亞太經(jīng)合組織）北京峰會上，中國積極推動FTAAP的計劃，美國由于當時正在進行TPP談判，反而顯得并不熱衷了，但是推動FTAAP談判的主張最終仍然寫入了領(lǐng)導人宣言中。特朗普當政后明確表示對區(qū)域談判不感興趣，期待美國近期在FTAAP上非常積極恐怕不太現(xiàn)實。然而，隨著中國在區(qū)域經(jīng)濟談判中的積極表現(xiàn)，美方也可能改變態(tài)度。對TPP的下一步走向，中國應當密切跟蹤觀察，對一切有利于推動亞太地區(qū)貿(mào)易與投資自由化的談判進展，我們都應持開放態(tài)度。

中國的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略已經(jīng)明確以周邊地區(qū)與“一帶一路”沿線國家為重點，在積極參與多邊談判的同時，穩(wěn)步推進自貿(mào)區(qū)談判，將有助于提高亞洲區(qū)域價值鏈的整體水平。中國在2001年加入世界貿(mào)易組織以后，對外開放水平迅速提高，但是由于多邊談判停滯等原因，在入世承諾基本履行到位以后，中國對外開放的進程有所放緩。入世15年間，中國的經(jīng)濟發(fā)展水平與在全球貿(mào)易、投資體系中的地位已經(jīng)有了大幅度躍升，在這個時候進一步提高中國的對外開放水平，不僅對中國自身的經(jīng)濟發(fā)展有重要意義，而且有助于中國在今后經(jīng)濟全球化的進程中發(fā)揮更大的作用。作為重要的貿(mào)易與投資大國，中國有責任有條件成為今后經(jīng)濟全球化的重要引領(lǐng)者。

（作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)貿(mào)學院教授，中國世界貿(mào)易組織研究會研究部主任）

【注：本文受教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球‘規(guī)制協(xié)調(diào)’的經(jīng)濟與福利影響研究”（項目編號：16JJD790007）支持】

【注釋】

①鞠建東、余心玎：《三足鼎立：貿(mào)易新常態(tài)與治理新框架》，《財經(jīng)》，2016年第60期。

責編/張寒    美編/于珊