【摘要】當前,在落實中央改革舉措方面總體是好的,但也存在不執(zhí)行、不規(guī)范、不合作、不配套和不一貫這五種落實難情況。導致落實難主要有改革舉措本身有瑕疵、執(zhí)行主體素質有欠缺、政策對象方面有阻撓和體制機制供給有不足等四大因素。解決落實難需要對癥下藥,綜合施策,著力推動改革舉措的有效落實。
【關鍵詞】改革舉措 落實難 執(zhí)行力建設 綜合治理
【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來,圍繞全面深化改革,以習近平同志為核心的黨中央推出了一系列改革舉措,但相當一部分落實很難。落實難已成為當前亟待解決的一個重要課題。我們黨歷來重視抓落實。毛澤東指出,“一件事不做則已,做則必做到底,做到最后勝利”。鄧小平指出,“少說空話、多干實事”,凡事都“要落在實處”。習近平指出,“崇尚實干、狠抓落實是我反復強調的。如果不沉下心來抓落實,再好的目標,再好的藍圖,也只是鏡中花、水中月。”抓落實,對于改革舉措達到預期目標至關重要。下面,我們嘗試對改革舉措落實難問題進行探討,以期對正確認識和治理落實難問題有所裨益。
改革舉措落實難在哪里
現(xiàn)階段,相當一部分改革舉措落實很難,難在哪里?我們認為主要難在五種情況上。
一難在“不執(zhí)行”。部分政策執(zhí)行者出于局部和個人利益的考慮,把中央政策束之高閣,隱性抗拒。例如:有的一味強調本地區(qū)本部門的特殊性,制定“土政策”,另搞一套,置中央政策于不顧;有的截留中央政策,不向下級單位或政策對象傳達,使得下級單位不了解政策而無法落實;有的只停留于會議動員、一般性號召,不采取任何具體措施,不把政策落到實處。凡此種種,都使中央政策變成一紙空文,僅僅停留在文件狀態(tài)而落實不下去。
二難在“不規(guī)范”。部分政策執(zhí)行者隨意變通政策精神,搞什么“上有政策、下有對策”,使政策落實“失真”。一是片面落實。一些地區(qū)、部門的領導受局部利益制約,在實施政策時,將其中對自己有利的部分用足用活,其余則被遺棄,使政策落實大打折扣。二是附加落實。在落實中央政策時,一些執(zhí)行者“搭售”私貨,增加原先政策中所沒有的內容。例如,一些地方政府出臺收費規(guī)定時,除公布中央政府的項目外,還附加額外收費,敗壞中央政策的聲譽。三是歪曲落實。有的地方政府以自身利益為出發(fā)點,制定與上級政策表面一致、其實違背的實施方案,使國家政策目標大打折扣。以取消農業(yè)稅為例,中央取消農業(yè)稅旨在減輕農民負擔,可有些地方政府卻在其他收費項目上提高標準,偏離了取消農業(yè)稅的初衷。
三難在“不合作”。許多改革舉措涉及幾個部門、幾個執(zhí)行人員,需要適當分工和通力合作。但現(xiàn)實中,有的執(zhí)行部門、執(zhí)行人員缺乏集體意識和合作精神,把“分工”當成“分家”,把自己分管的部門看作“私人領地”,相互之間不是“補臺”,而是“拆臺”,不是主動配合其他部門、其他人員共同實施政策,而是相互推諉,以致政策實施中出現(xiàn)了“腸梗阻”現(xiàn)象。
四難在“不配套”。一項政策出臺后,如果配套措施不及時跟上或執(zhí)行資源不足,就會出現(xiàn)執(zhí)行中“最后一公里”的“掉鏈子”現(xiàn)象。例如:有的不同領域的政策不配套,相互鉗制;有的同一領域的政策不銜接,前后打架;有的政策執(zhí)行孤軍深入,缺乏輔助政策;有的政策彈性太大,內容漏洞較多。這些問題,都不利于政策的有效落實。
五難在“不一貫”。這主要是政策執(zhí)行中的“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。一些原本能給群眾帶來益處的政策,開始時大張旗鼓,搞得轟轟烈烈,但隨著時間推移,熱情漸減,后繼乏力,難以“一桿子插到底”。特別是在如何執(zhí)行政策問題上領導班子內部意見分歧,爭執(zhí)不休,最后不了了之。此外,一些地方政府為了獲得部分群眾的支持,過分夸大某些政策效益,給群眾亂許諾,這在一段時間能起到鼓動作用,但當群眾發(fā)現(xiàn)原先許諾的政策效益不能兌現(xiàn)時,支持政策的熱情便會一落千丈,執(zhí)行動力也變成了落實阻力。
上述改革舉措落實難,其負面影響相當嚴重。從政策層面來說,它損害中央政策的權威性和嚴肅性;從政治層面來說,它破壞黨和政府的公信力和社會形象,疏遠黨同人民群眾的聯(lián)系;從社會層面來說,它妨礙改革發(fā)展的穩(wěn)步推進,終致一些社會發(fā)展目標的落空。
改革舉措落實為什么難
現(xiàn)實中,哪些因素會導致改革舉措的落實難?我們以為主要有四大因素:
改革舉措本身有瑕疵。改革舉措落實難,與某些政策本身的質量不高、存在先天不足有很大關系。其一,發(fā)揚民主不夠。部分政策在制定過程中,沒有認真聽取廣大群眾的意見,政策舉措的群眾基礎不扎實,因而難以得到有力執(zhí)行。其二,利益兼顧不周。任何政策措施的制定和執(zhí)行,本質上是一個利益調整過程,必然會觸動各階層各方面的利益關系。如果不能很好地予以平衡,就可能在執(zhí)行過程中阻力重重。其三,可操作性不強。某些政策措施太過原則,缺乏可落地操作的具體計劃,也會使政策執(zhí)行難。再就是,對政策效應的復雜性估計不足,對政策對象的宣傳動員不夠,都會造成政策落實難之又難。
執(zhí)行主體素質有欠缺。一是執(zhí)行人員素質不夠高?,F(xiàn)實中,一些執(zhí)行人員沒有接受過系統(tǒng)深入的現(xiàn)代政策、科學管理方面的專業(yè)訓練,對政策的認識不深刻、理解有偏差,同時又缺乏服務意識、戰(zhàn)略定力和創(chuàng)新精神,就可能使政策落實“走樣”。二是執(zhí)行方式欠妥當。一些本來好的政策,由于執(zhí)行方式機械單一,沒有充分考慮政策對象的認知水平、心理承受能力和相關利益,實施中不是以理服人,而是以勢壓人,就會使政策對象產生逆反心理,從而影響政策落實效果。以城管為例,城管人員的執(zhí)法本來是有法律依據(jù)的,但由于時常與攤販發(fā)生沖突,執(zhí)法方式簡單粗暴,以致社會公眾不滿意,執(zhí)法效果也欠佳。三是地方保護主義在作祟。地方保護主義是導致政策落實難的一大障礙。一些地方官員大局意識不強,本位主義當頭,只想著種好自己的“一畝三分地”,想方設法變通執(zhí)行和規(guī)避執(zhí)行中央政策。例如:中央早就提出規(guī)范市場經濟秩序,但時至今日,有的地區(qū)為保護局部利益,總是以各種隱性方式抗拒執(zhí)行中央政策。
政策對象方面有阻撓。這主要有兩種情況:一種情況是部分群眾對政策接受度不高。一項改革舉措的出臺和實施,從中受益的群體會贊成,沒受益也沒受損的群體會觀望,而受損的群體則會堅決反對、阻撓實施。事實上,任何一項改革舉措都有它特定的利益受益者和受損者。問題不在于政策實施中會不會帶來利益受損者,而在于如何合理兼顧和適當平衡,否則會增加政策執(zhí)行成本。另一種情況是政策宣傳不當。有的政策執(zhí)行人員忽視宣傳教育的作用,當政策對象出現(xiàn)不合作或抵觸情緒時,動輒采取經濟處罰或強制執(zhí)行等方式。以拆遷為例,部分居民由于對拆遷政策不了解或有其他考慮,不愿意拆遷,這時有的執(zhí)行人員不是向他們詳細解釋拆遷政策,而是強制拆遷,這樣無形中加大了拆遷阻力。當然,政策宣傳也不能過度,否則一旦當部分群眾發(fā)現(xiàn)政策效益落空,就會由原先改革舉措的堅定擁護者變成強烈反對者。
體制機制供給有不足。首先,監(jiān)督激勵機制不健全。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央全面加強了從嚴治黨,堅持“老虎蒼蠅一起打”,大大扭轉了以往那種亂作為的政治生態(tài)。但是,消極作為現(xiàn)象有所抬頭,責任追究機制則乏力,即對政策執(zhí)行不力雖有問責卻力度不大,而對執(zhí)行績效突出者的獎勵缺失或不到位,因而起不到獎勤罰懶的標桿作用。另一方面,如果在政策執(zhí)行中出現(xiàn)大的差錯、失誤則要承擔巨大風險,甚或丟失“烏紗帽”。于是,部分政策執(zhí)行官員“不求有功、但求無過”,缺乏闖勁,對政策執(zhí)行采取敷衍態(tài)度。其次,相互協(xié)調配合不順暢。現(xiàn)實中,有的部門、有的執(zhí)行人員私利當頭,“各人自掃門前雪,那管他人瓦上霜”,不能不導致政策落實中的“踢皮球”現(xiàn)象。最后,相關資源、配套措施跟不上。一項政策出臺后需要多方面、多環(huán)節(jié)的銜接,也需要與之配套的資源措施。如果沒有在人力、物力、財力和信息等方面做好充分準備,匆匆上馬,而政策執(zhí)行中投入的資源不足,后續(xù)支持又跟不上,那么這樣的政策執(zhí)行起來會十分困難。
改革舉措落實難如何解
如何化解改革舉措落實難?我們認為需要綜合施策,當前主要從四個層面下功夫:
提高改革舉措的質量。要努力避免出臺有“硬傷”的改革舉措。其一,堅持政策的科學化和民主化。在政策制定階段,一方面要做好扎實的調研工作,掌握第一手資料,保證政策“接地氣”;另一方面要走好群眾路線,如實反映廣大群眾的愿望和要求。這是確保政策符合民意及政策合法化的一條根本途徑。否則,就會遇到執(zhí)行阻力。其二,堅持利益均衡。在制定和落實政策時,要充分考慮地方利益,一旦造成地方利益受損,中央政府必要時給予適當補償,提高地方政府執(zhí)行中央政策的主動性和積極性,盡可能消除政策執(zhí)行的阻力。其三,把握政策發(fā)布和實施的時間節(jié)點。如果時間節(jié)點安排不當,應急預案準備不充分,倉促出臺一項政策,也難有好效果。例如:今年教育部實施教育扶貧政策,其中有一項改革舉措就是壓縮個別省份高校招生人數(shù),而將名額調劑給中西部地區(qū)。這項政策用意很好,但發(fā)布時間(大約5月份前后)可能欠妥,引發(fā)了一定的負面效應。
提升執(zhí)行主體的素質。要強化執(zhí)行力建設,努力提高執(zhí)行人員的工作效率。第一,領導干部要做政策執(zhí)行的表率。各級領導干部要自覺做到“令行禁止”,模范執(zhí)行黨和政府的路線方針政策和決策部署,大力推動各項改革舉措落地生根。第二,提高政府工作人員的素質。在政府層面,要完善公務員制度,將工作績效同考核、任用和獎懲相掛鉤,促使政策執(zhí)行人員不折不扣地落實政策;同時,要加強對政策執(zhí)行人員進行大局觀、紀律觀和法治觀的培訓教育,促使他們正確處理國家、集體和個人三者利益關系,避免執(zhí)行中從局部利益出發(fā)截留中央政策。在個人層面,政策執(zhí)行人員自身要不斷學習新政策、研究新方法和樹立新觀念,提高施政素質,避免“念歪了經”,確保政策的有效執(zhí)行。第三,堅持正確的用人導向。強化激勵考核機制,堅決淘汰“尸位素餐”者;建立健全“能者上庸者下”的用人機制,大膽提拔和重用實干型干部,為推動改革舉措有效落實提供人才儲備。
爭取政策對象的支持。取得政策對象的支持是順利實施一項政策的重要保證。首先,加大政策宣傳力度。政策宣傳是統(tǒng)一思想認識、減少政策執(zhí)行阻力的一種有效手段。只有把政策解釋清楚了,讓群眾充分了解黨和政府政策的精神實質,才能使他們理解、支持和執(zhí)行政策。此外,面對新形勢新要求,也要創(chuàng)新政策宣傳方式,增強宣傳的針對性、吸引力和感染力,使政策對象愿意接受政策,避免政策對象的“不領情”、“不買賬”。其次,引入群眾參與機制。除了少數(shù)必須保密的之外,其他政策都要提高透明度,廣泛吸收人民群眾參與到政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估中來,消除政策的神秘感,用以減少來自群眾方面的不合作。
完善政策落實的體制供給。這主要包括四個方面:一是加大監(jiān)督力度。建立健全監(jiān)督制度,特別是加大對各級政策執(zhí)行官員的監(jiān)督,通過督查或抽查,防控政策執(zhí)行及其結果走偏。二是健全問責機制。明確責任主體,堅持有責必問、問責必嚴,把監(jiān)督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來,把解決落實難與治理“為官不為”緊密結合起來,形成政策執(zhí)行合力。三是強化激勵機制。針對執(zhí)行意識淡薄或弱化的現(xiàn)象,既要形成強大的外在壓力,也要實施科學合理的激勵機制,不斷激發(fā)政策執(zhí)行的內在動力。四是制定配套措施。把握好政策出臺的時機,注意政策運作的時序問題;避免單兵出擊,注重政策之間的銜接;建立健全溝通協(xié)調機制,消除政策執(zhí)行中部門之間、人員之間的扯皮行為,從而發(fā)揮政策落實的整體效益。
(作者均為南京大學中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員)
【注:本文為國家社科基金項目“中國特色社會主義理論的競爭力研究”(項目編號:15BKS030)的階段性成果】
【參考文獻】
①劉熙瑞:《公共管理中的決策與執(zhí)行》,北京:中共中央黨校出版社,2003年。
②陳振明:《政策科學――公共政策分析標準導論》,北京:中國人民大學出版社,2004年。
責編/張蕾 美編/宋揚