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改革“最后一公里”如何打通

【摘要】十八大以后的全面深化改革取得了很大的進(jìn)展,但也面臨著改革措施落實(shí)難的問(wèn)題,廣大人民群眾還沒(méi)有充分享受到改革釋放的紅利。為此,必須通過(guò)破除特殊利益的阻撓、進(jìn)一步解放思想和鼓勵(lì)基層探索改革的積極性,來(lái)破解改革空轉(zhuǎn)的問(wèn)題,將全面深化改革的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

【關(guān)鍵詞】全面深化改革  特殊利益  解放思想  基層探索

【中圖分類號(hào)】D61    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)下,深化改革的各項(xiàng)決定在實(shí)踐中存在著空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象,一些舉措成為“紙上的改革”或“文件改革”,許多改革“只聽樓梯響,不見(jiàn)人下來(lái)”。如何破解改革的“最后一公里”問(wèn)題,將改革措施不折不扣地落實(shí)下來(lái),讓普通百姓獲得更多改革釋放的紅利,產(chǎn)生對(duì)改革更多的認(rèn)同,將是決定改革成敗的關(guān)鍵。筆者將從破除特殊利益的阻撓、進(jìn)一步解放思想和鼓勵(lì)基層探索改革的積極性三個(gè)方面,探討一下如何將全面深化改革措施落到實(shí)處的問(wèn)題。

破除特殊利益集團(tuán)的阻撓

改革是對(duì)既有利益格局的調(diào)整。中國(guó)存在著各種各樣的利益群體,今天的改革實(shí)際上是利益增加和利益調(diào)整并存的“卡爾多改進(jìn)”,必將因?yàn)橐{(diào)整部分人的利益而面臨阻礙。如廣為人詬病的戶籍制度改革,就要影響到一部分城市人的利益格局,要受到他們的抵制。30多年的改革開放在總體上產(chǎn)生了使絕大多數(shù)人從中獲益的“帕累托改進(jìn)”效應(yīng),但是,每一個(gè)群體在此過(guò)程中獲益的程度是不同的,特別是中國(guó)漸進(jìn)性改革的特點(diǎn),既使億萬(wàn)民眾從市場(chǎng)化改革中得到了好處,但也使一部分人依靠行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和配置資源的權(quán)力發(fā)財(cái)致富,后者逐漸形成了一種特殊的利益群體,包括腐敗官員、壟斷的企業(yè)和行業(yè)等。由于現(xiàn)有體制漏洞可以為這些利益群體進(jìn)行尋租活動(dòng)大開方便之門,所以他們希望目前的這種體制能夠長(zhǎng)期化、制度化。

為了維護(hù)其既有的利益,特殊利益群體對(duì)有損自己權(quán)利和利益的改革要么采取敷衍、抵觸和阻撓的態(tài)度,要么故意扭曲和變形執(zhí)行改革政策,使改革措施發(fā)生變異,產(chǎn)生與改革本意相左的結(jié)果。例如,本屆中央政府在行政審批體制改革領(lǐng)域的決心和力度非常大,在前兩年里就先后取消和下放了7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng),其中不少項(xiàng)目的含金量很高??墒?,還有個(gè)別地方和部門只是將含金量低的審批事項(xiàng)取消或下放,而對(duì)那些含金量高的審批事項(xiàng)卻抱著不放,如財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和公司IPO等。當(dāng)中央對(duì)落實(shí)任務(wù)要求嚴(yán)格時(shí),某些地方和部門就將保留事項(xiàng)分解,下放一些事項(xiàng)濫竽充數(shù),有些甚至出現(xiàn)“以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象。特殊利益群體甚至還通過(guò)影響立法來(lái)維護(hù)自己的利益,如《預(yù)算法》這樣一些重要法律之所以遲遲不能出臺(tái),很重要的一個(gè)原因就是各部門為了自己的利益而爭(zhēng)執(zhí)不下。

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫(kù)爾·奧爾森研究認(rèn)為,特殊利益群體具有排他性特點(diǎn),它們阻礙技術(shù)進(jìn)步、資源流動(dòng)與合理配置,不關(guān)心社會(huì)總收益的下降或公共損失,其活動(dòng)的結(jié)果是社會(huì)總收入減少、需求下降,最后導(dǎo)致國(guó)家的衰退和蕭條。從該研究成果可知,特殊利益群體的利益與社會(huì)公共利益是相違背的,任其泛濫必將危害中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改革開放大業(yè),因此我們必須要控制其影響,防止改革被其綁架。作為中國(guó)的執(zhí)政黨,中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)強(qiáng)有力的現(xiàn)代政黨,中國(guó)政府也是一個(gè)執(zhí)行力很強(qiáng)的有為政府,現(xiàn)有的特殊利益群體的力量在黨和政府面前還是很弱小的。只要我們的黨和政府有決心,要突破特殊利益群體對(duì)改革的阻礙并不十分困難。具體來(lái)說(shuō),先是通過(guò)強(qiáng)力反腐舉措壓制腐敗分子的囂張氣焰,從氣勢(shì)上震懾住特殊利益群體任何反抗改革的企圖,然后再通過(guò)加快市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)改革和法治化、民主化的政治改革,鏟除尋租活動(dòng)產(chǎn)生的制度基礎(chǔ),破除特殊利益滋生的土壤,就可以從根本上解決特殊利益阻撓改革的問(wèn)題。

進(jìn)一步解放思想

思想在人類社會(huì)發(fā)展中的作用是巨大的。凱恩斯1936年在其《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書的結(jié)論部分指出,經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治哲學(xué)家們的思想,不論它們?cè)趯?duì)的時(shí)候還是在錯(cuò)的時(shí)候,都比一般所設(shè)想的要更有力量。的確,世界就是由它們統(tǒng)治著。……我確信,和思想的逐漸侵蝕相比,既得利益的力量是被過(guò)分夸大了。也就是說(shuō),相對(duì)于特殊利益對(duì)改革的阻礙,僵化的思想對(duì)深化改革措施的落實(shí)甚至?xí)纬筛蟮恼系K。中共十八屆三中全會(huì)規(guī)劃2020年前需要完成的60項(xiàng)重大改革任務(wù),包括城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、反腐敗體系建設(shè)、司法制度改革、收入分配制度改革、廉潔高效的權(quán)力運(yùn)行體系建設(shè)、選人用人制度改革等,涉及面廣,難度大,都是硬骨頭,要完成絕非一朝一夕之功。因此,要完成這些改革任務(wù)就需要有新思路、新辦法和新路徑,而這只有通過(guò)解放思想和群策群力才可。目前全面深化改革難以找到突破性的落實(shí)措施的原因,除了特殊利益的阻撓外,也與我們思想不夠解放有關(guān)??梢哉f(shuō),解放思想是全面深化改革的前提和關(guān)鍵,思想解放的程度決定著改革措施落實(shí)的深度。

回過(guò)頭來(lái)看,中國(guó)30多年的改革開放歷程就是一個(gè)思想大解放的歷程,整個(gè)改革開放史就是一部思想不斷解放的歷史。假如當(dāng)年中國(guó)面對(duì)文化大革命十年浩劫留下的爛攤子,沒(méi)有以“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”為代表的思想解放運(yùn)動(dòng),沒(méi)有對(duì)蘇聯(lián)社會(huì)主義模式的反思,那么就不會(huì)有后來(lái)轟轟烈烈的改革開放實(shí)踐,就不會(huì)產(chǎn)生出中國(guó)特色社會(huì)主義思想,當(dāng)然就更不會(huì)有今天中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二的重要國(guó)際地位?,F(xiàn)在中國(guó)又像改革初期那樣面臨著新的挑戰(zhàn),即中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速增長(zhǎng)向中低速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由低端向中高端提升,舊有的發(fā)展模式已不可持續(xù),既有的利益格局已經(jīng)給中國(guó)帶來(lái)許多不穩(wěn)定因素,和平發(fā)展面臨著強(qiáng)大的外部壓力,等等。正因?yàn)槿绱耍醒霙Q定通過(guò)全面深化改革來(lái)走出這個(gè)可以稱之為“中等收入陷阱”的困境。可是,我們中的有些人,特別是個(gè)別官員,還存在思想認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題。他們?cè)趯?duì)社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)上,還受到蘇聯(lián)模式社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的束縛;在如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)上,還留戀過(guò)去的發(fā)展模式;在治理國(guó)家的方式和管理經(jīng)濟(jì)的方式方面,他們不能與時(shí)俱進(jìn),沒(méi)有形成國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理理念,還是按多年形成的傳統(tǒng)管理模式辦事,如政治上動(dòng)不動(dòng)就采取強(qiáng)力維穩(wěn)的方式,經(jīng)濟(jì)上常常超越政府與市場(chǎng)的邊界,市場(chǎng)在資源配置中不但根本發(fā)揮不了決定性作用,甚至連主要作用有時(shí)也很難發(fā)揮。

由上可知,全面深化改革本身就是一場(chǎng)內(nèi)涵豐富和任務(wù)艱巨的思想大解放運(yùn)動(dòng)。全體中國(guó)人,特別是落實(shí)改革措施中堅(jiān)力量的各級(jí)官員和進(jìn)行社會(huì)科學(xué)研究的專家學(xué)者,必須要進(jìn)一步解放思想,才能充分調(diào)動(dòng)一切積極因素,找到化解改革阻力和落實(shí)改革措施的有效辦法。例如,我們應(yīng)當(dāng)從對(duì)馬克思主義的錯(cuò)誤理解或只言片語(yǔ)中解放出來(lái),真正運(yùn)用馬克思主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法,來(lái)研究和解決深化改革過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題;我們要從唯書、唯上而不唯實(shí)的教條中解放出來(lái),破除對(duì)書本和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的迷信和盲從,堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),解決改革中出現(xiàn)的具體問(wèn)題;我們要認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力,發(fā)展生產(chǎn)力,消滅貧窮,消除兩極分化,實(shí)現(xiàn)共同富裕,其目標(biāo)是建立一個(gè)公平公正的社會(huì);要從部門利益局限和封閉狹隘中解放出來(lái),樹立全局意識(shí)和世界眼光,以更加開放的眼光尋求發(fā)展;要從等靠要的懶漢思想中解放出來(lái),樹立主人翁意識(shí),主動(dòng)想辦法來(lái)落實(shí)改革措施。同時(shí),我們要正確認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)的關(guān)系,在政府有為的前提下,盡量讓市場(chǎng)在配置資源中發(fā)揮決定性作用;要勇于沖破僵化的思想束縛,敢想敢干,敢闖敢試,對(duì)市場(chǎng)主體堅(jiān)持法無(wú)禁止即可為,對(duì)政府堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)不可為。可見(jiàn),進(jìn)一步解放思想的目的就是主動(dòng)尋求破解改革難以落地的途徑,就是要跳出傳統(tǒng)發(fā)展模式的框框,以解決前進(jìn)中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題,提升中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的能力。

鼓勵(lì)基層探索改革的積極性

全面深化改革是一個(gè)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的過(guò)程,即中央積極進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),基層積極探索具體的落實(shí)方式。中國(guó)是一個(gè)大國(guó),每一項(xiàng)改革措施都牽涉到包括地方利益在內(nèi)的方方面面的利益,如果沒(méi)有中央的統(tǒng)籌安排和有力推動(dòng),改革勢(shì)必難以推行下去。試想,如果當(dāng)年沒(méi)有鄧小平的高瞻遠(yuǎn)矚和果敢決斷,就不可能有農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、深圳特區(qū)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等偉大改革實(shí)踐。今天也一樣,雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立,社會(huì)團(tuán)體也有了很大發(fā)展,但是中國(guó)的改革仍然需要最高領(lǐng)導(dǎo)層的推動(dòng)方可。事實(shí)上,在事關(guān)全局的改革問(wèn)題上,如匯率改革、財(cái)稅改革、壟斷企業(yè)改革等,最高領(lǐng)導(dǎo)層的意識(shí)、勇氣和智慧還是至關(guān)重要的。中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的一個(gè)重要目的,就是為了打破部門利益對(duì)改革的阻撓。

與此同時(shí),中國(guó)幅員遼闊,各地千差萬(wàn)別,同樣的改革措施必須結(jié)合本地實(shí)際情況才能真正得到落實(shí)。這就需要發(fā)揮基層探索改革的積極性和主動(dòng)性。實(shí)際上,中國(guó)改革開放成功的一個(gè)重要因素,就是允許基層的大膽探索,然后再將其成功的探索成果整合到全國(guó)的制度創(chuàng)新中。改革開放初期,在解放思想的大背景下,基層的改革創(chuàng)新積極性很高,敢于第一個(gè)吃螃蟹的人突破了僵化的法律和制度束縛,率先實(shí)行了土地承包和雇傭勞工制,率先發(fā)展了民營(yíng)經(jīng)濟(jì),從而推動(dòng)了中國(guó)改革進(jìn)程的不斷深化。今天的深化改革也亟需基層改革者的自主創(chuàng)新,事實(shí)上也已有一些地方改革獲得了中央的肯定和推廣,如:“三明醫(yī)改模式”被國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委要求進(jìn)一步推廣,浙江開化縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革獲得中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定,上海市、重慶市承擔(dān)了破解群團(tuán)組織機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂(lè)化等種種問(wèn)題的全國(guó)群團(tuán)改革試點(diǎn)工作,等等。但是,總體上看,今天地方基層仍存在著官員不作為現(xiàn)象,源自地方基層自發(fā)的改革試點(diǎn)也較少,從而導(dǎo)致一些深化改革的措施執(zhí)行不力,沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。

有一些人把今天基層官員在改革上的不作為,歸咎于當(dāng)前的強(qiáng)力反腐舉措。的確,因?yàn)闅v史的原因,有些官員害怕積極推行改革而得罪人,然后再遭到貪污的舉報(bào),從而影響到自己的仕途。不過(guò),這只是表面現(xiàn)象而已,部分基層官員不作為現(xiàn)象的根本原因還在于制度的不健全。首先,全面深化改革是由最高層設(shè)計(jì)和推動(dòng)的,并由黨政機(jī)關(guān)自上而下來(lái)實(shí)施,廣大民眾能夠制度化參與改革的渠道并不廣泛。在這種情況下,社會(huì)大眾無(wú)法對(duì)官員形成強(qiáng)大的改革外在壓力,對(duì)官員的普遍不作為也沒(méi)有制約的有效辦法。其次,一些基層干部在復(fù)雜的改革環(huán)境面前產(chǎn)生了畏難情緒,因?yàn)?ldquo;改革就等同于革命”,難度大、確定性不高,難免會(huì)失敗或犯錯(cuò)誤,而現(xiàn)在又沒(méi)有形成因改革犯錯(cuò)誤免責(zé)的制度機(jī)制,于是對(duì)改革就抱一種敬而遠(yuǎn)之的消極態(tài)度,為了不出事就不做事。

要將全面深化改革舉措落到實(shí)處,就必須改變這種在其位不謀其政的不作為現(xiàn)象。首先,在加大對(duì)基層官員的內(nèi)部壓力的同時(shí),利用十九大前地方黨政班子換屆的契機(jī)把那些有改革精神的勤政廉政官員提拔到重要崗位上。一方面我們要抓好改革督察,即督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效,察認(rèn)識(shí)、察責(zé)任、察作風(fēng),對(duì)尸位素餐、無(wú)所作為的干部要予以一定的懲戒;另一方面,要重用那些想改革、謀改革、善改革的干部,要把改革舉措是否落實(shí)作為考評(píng)官員的硬約束指標(biāo),把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,是否給人民群眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在獲得感,作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、干部任用的考核標(biāo)準(zhǔn)。此外,要建立起社會(huì)化改革評(píng)估機(jī)制,讓廣大民眾參與到監(jiān)督官員的行列中來(lái),以督促官員落實(shí)改革措施。其次,我們應(yīng)當(dāng)為那些積極推動(dòng)改革的干部提供健全的制度保障。在鼓勵(lì)基層干部推動(dòng)改革的時(shí)候,要保障那些積極推動(dòng)改革的干部能有干事、成事的環(huán)境,保障他們不至于因?yàn)楦母锒蕴?;要明確改革過(guò)程中基層干部的權(quán)限,以及因?yàn)楦母镆鸬哪男┬袨榭梢悦庳?zé)。也就是說(shuō),要盡快建立起容錯(cuò)機(jī)制,區(qū)別對(duì)待干部的失誤和違紀(jì)行為,允許試錯(cuò),寬容失敗,讓改革創(chuàng)新者無(wú)后顧之憂,最大限度地調(diào)動(dòng)起他們探索改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。倘能如此,就能確保全面深化改革措施在基層得到具體的落實(shí)。

(作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授)

【參考文獻(xiàn)】

①[美]曼德爾·奧爾森:《國(guó)家興衰探源:經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滯脹與社會(huì)僵化》,北京:商務(wù)印書館,2001年。

②[英]約翰·梅納德·凱恩斯:《就業(yè)、利息和貨幣通論》,北京:商務(wù)印書館,1999年。

責(zé)編/張蕾  孫垚(見(jiàn)習(xí))    美編/宋揚(yáng)

[責(zé)任編輯:張蕾]
標(biāo)簽: 改革