【摘要】落實難成為阻礙改革深入推進(jìn)的攔路虎,“拖、抄、等、選”成為落實改革的另類新常態(tài)。破解改革落實難的窘境,使改革方案落地生根,需統(tǒng)合改革共識吸納基層意見,制定科學(xué)合理的方案,完善責(zé)任落實機制,健全激勵措施和評價體系等。
【關(guān)鍵詞】改革推進(jìn) 落實難 決策體制 執(zhí)行機制 【中圖分類號】D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】
提出改革方案易,落實改革方案難
十八屆四中全會后,掀起了新一輪改革熱潮,進(jìn)入“全面推進(jìn)依法治國”的新時期。習(xí)近平同志指出:“處理好改革最先一公里和最后一公里的關(guān)系,突破中梗阻,防止不作為,把改革方案的含金量充分展示出來,讓人民群眾有更多獲得感。”然而改革目標(biāo)仍未完全實現(xiàn),所以改革方案層出不窮,以法院系統(tǒng)為例,每隔五年都會推出新的改革方案,倘若第一次改革目標(biāo)能完全落實,后續(xù)即使需進(jìn)一步完善,只提出局部性改革建議即可,無須屢次提出綜合改革方案。提出改革方案易,落實改革方案難,落實過程中各種利益博弈更加激烈緊張。落實難具體表現(xiàn)在以下方面:
拖延改革進(jìn)度,消極應(yīng)對改革。但凡改革都有風(fēng)險,改革方案下發(fā)之后,不少地方習(xí)慣按兵不動。在改革前景不甚明朗時,考慮到推進(jìn)改革需承擔(dān)的政治責(zé)任,這種策略不失為明哲保身的“明智”之舉,也暗合部分官員不求有功但求無過的政治心態(tài)。“槍打出頭鳥”成為官場潛規(guī)則,誰也不敢先著手,都等待對方出臺落實細(xì)則,自己便參照執(zhí)行,落實的進(jìn)度一緩再緩、一延再延。
照抄中央文件,缺乏主動思考積極求變意識。不少地方一字不落照抄照搬中央文件,樂意成為中央的傳達(dá)室,陷入教條主義的誤區(qū)。黨政官員存在怕出事不敢擔(dān)責(zé)的心理陰影,誤認(rèn)為原封不動照抄原文,就是緊跟中央步伐與中央保持一致。如果不能吃透方案精神,結(jié)合實際出臺實施辦法,基層更無權(quán)力擅自改革,最終陷入以文件落實改革以會議落實改革的局面。
一味依賴上級指示,將改革矛盾層層上交。任何改革在落實中都會遇到困難,否則,改革早已畢其功于一役不會遷延日久。有些地方在推行中,不管遇到多大困難,都暫緩改革層層上報等待上級進(jìn)一步指示。若事事由中央決策地方遵令執(zhí)行,自然減少了出現(xiàn)偏差的可能,但也將貽誤時機,使改革陷入無效率低水平循環(huán)中。
選擇性執(zhí)行改革方案,隨意裁量打擦邊球。順利落實改革還需執(zhí)行者有足夠的勇氣和魄力,稍顯遺憾的是當(dāng)前有魄力的執(zhí)行者太少,大部分執(zhí)行者都較為“聰明”選擇性改革,這也是官場文化中“不得罪人”的思維作祟,對于利益變革較大的硬骨頭,濫用自由裁量權(quán),繞著方案走。殊不知,法治改革的核心是建立規(guī)則之治,以自身利益為衡量標(biāo)準(zhǔn),隨意裁量選擇性改革,恰恰是人治思維的表現(xiàn),與規(guī)則之治相距甚遠(yuǎn)。
法治改革方案為什么擱淺
改革方案大多貫穿了法治的精髓,符合建設(shè)法治國家的基本規(guī)律,但改革方案執(zhí)行中多次擱淺,絕不是個人因素導(dǎo)致,而是執(zhí)行過程出現(xiàn)了制度性困境。若不深入分析背后的原因,將導(dǎo)致改革陷入疲憊,進(jìn)入決策躁動執(zhí)行休眠的境地。
一是少數(shù)改革方案急于求成,目標(biāo)宏大與現(xiàn)實脫節(jié)。法治改革方案大多規(guī)劃了理想藍(lán)圖,設(shè)計出美好愿景,渴望短期內(nèi)實現(xiàn)法治,理論上這些方案都很正確甚至完美,卻容易忽視改革規(guī)律和現(xiàn)實條件,導(dǎo)致方案出臺后,目標(biāo)宏大顯得急于求成與現(xiàn)實脫節(jié)。如《人民法院五年改革綱要》提出“按照規(guī)范化、規(guī)模化的要求合理設(shè)置人民法庭”,這本是完善審判層級提高審判質(zhì)量的重要舉措,也是審判改革應(yīng)該堅持的方向,能有效遏制法院隨意設(shè)置人民法庭的弊端。但方案要求“2000年底前撤銷城市市轄區(qū)內(nèi)的人民法庭”,則顯得不切實際,從綱要下發(fā)到最終落實只有14個月,在如此短的時間內(nèi),難以合理安排法庭人員的工作,安撫其情緒并保持法院系統(tǒng)穩(wěn)定,果不其然,此項改革缺乏可行性最終不了了之,時至今日不少市轄區(qū)仍然下轄人民法庭,如武漢市漢陽區(qū)法院下轄十里法庭和江堤法庭。
二是部分改革方案過于原則,欠缺具體的指導(dǎo)意見。中央站在全局的角度思考設(shè)計改革方案,方案必須較為宏觀原則才能有效統(tǒng)領(lǐng)各地具體改革,這本無可厚非,也是中央設(shè)計改革方案難以避免的。但在當(dāng)前的執(zhí)行體制下,若方案不能提出明確指導(dǎo)意見,則地方改革將陷入無所適從無法可依的局面,要么事事請示中央貽誤改革時機,要么隨意自由裁量曲解改革本意,使改革陷入“一放就亂一收就死”的窘境。如2016年9月12日最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》(以下簡稱《意見》),《意見》希望能提高司法效率促進(jìn)司法公正。理論上講“繁簡分流”是科學(xué)的案件審判制度,能集聚優(yōu)秀的審判人員集中處理復(fù)雜案件,實現(xiàn)簡案快審繁案精審的目標(biāo)?!兑庖姟诽岢龅母黜椩瓌t固然正確,但欠缺實際執(zhí)行的具體細(xì)則,沒有定義何為簡單案件何為復(fù)雜案件,何種法官審理簡單案件,審理復(fù)雜案件的法官能否提升待遇等。據(jù)了解,有的法院仍然簡單采取隨機方式,不論案件難易隨意分配;有的法院因缺乏待遇激勵機制,大部分法官都認(rèn)為自身業(yè)務(wù)能力不強希望審理簡單案件。因此,為保障改革方案順利落實,現(xiàn)有制度模式下在提出原則性規(guī)范時,還需兼顧具體指導(dǎo)意見和實施辦法。
三是某些改革方案政出多門,朝令夕改難持久推行。大型改革方案不是一家單位能獨立完成的,需要不同機關(guān)協(xié)調(diào)配合,特別是法院和檢察院需通力合作。如果不能精誠團(tuán)結(jié)統(tǒng)一思想,即使方案勉強出臺,后續(xù)執(zhí)行中仍難免橫生波折,甚至出現(xiàn)改革方案政出多門相互沖突的局面。如在檢察機關(guān)參與行政公益訴訟改革中,檢察院與法院對起訴主體存在爭議,檢察院希望自身主導(dǎo)行政公益訴訟,明確檢察機關(guān)為唯一的起訴主體,法院則希望其他公益組織能分享一部分起訴權(quán),適當(dāng)擴大起訴主體范圍。必須保證改革的連續(xù)性和穩(wěn)定性,防止改革方案淺嘗輒止朝令夕改,若經(jīng)常出現(xiàn)后一項改革推翻前一項方案確定的規(guī)則制度,將使改革方案的權(quán)威性蕩然無存,導(dǎo)致在實際執(zhí)行中虛與委蛇、敷衍了事。
四是改革壓力疊加下移,基層疲于應(yīng)對難以深入。法治改革主體眾多內(nèi)容廣泛,改革漸成層層下壓之勢,方案制定主體包括中共中央,全國人大,最高人民法院,最高人民檢察院等,方案內(nèi)容既可以是國家層面司法改革,也可以是某一系統(tǒng)的局部改革,還可以是針對個案開啟某項訴訟程序?qū)徟幸?guī)則的改革等。當(dāng)前,社會已經(jīng)深深打上了改革烙印,事事想改革時時講改革,不同部門可以就同一項制度從自身角度分別提出改革方案,以致方案層層傳導(dǎo)壓力疊加下移。執(zhí)行者尤其是基層工作者,要花費不少時間研讀學(xué)習(xí)各項改革方案,還須處理大量業(yè)務(wù)工作,真正用在落實改革上的時間極為有限。如基層法院審判人員,業(yè)務(wù)繁重審判壓力大,頻繁參觀培訓(xùn)研討學(xué)習(xí)占用較多時間精力,面對日常審判業(yè)務(wù)尚感力不從心,改革效果不盡如人意也就不難理解了。
五是基層人員執(zhí)行力度不強,待遇激勵機制不健全。當(dāng)前囿于種種原因,基層司法人員素質(zhì)還不高執(zhí)行力不強,部分審判檢察人員,學(xué)歷層次不高,非法學(xué)科班出身,對法治改革缺乏深入理解。現(xiàn)有待遇激勵機制不健全,難以跟上時代步伐,削減了基層落實改革的積極性,而社會各界對法治的殷切期望,無形之中增加了司法人員的工作強度和心理壓力。一方面工作繁、責(zé)任重、壓力大,另一方面卻地位低、待遇薄、升遷難,一些骨干法官要求調(diào)離法院,辦案一線的司法官素質(zhì)總體而言達(dá)不到要求。這導(dǎo)致改革陷入惡性循環(huán),社會對正義的期望越高,司法人員的壓力越大,優(yōu)秀司法人才越可能逃離基層司法機關(guān),使基層司法人員素質(zhì)下降執(zhí)行力減弱,最終導(dǎo)致社會懷疑改革的意義。
六是注重改革方案決策宣傳,懲戒和督導(dǎo)力度不足。改革難以擺脫重決策輕落實的頑疾,這與注重前期宣傳引導(dǎo),輕視后期懲戒督導(dǎo)有很大關(guān)系。方案出臺后應(yīng)立即通過官方媒體,在網(wǎng)站、報紙和期刊上大規(guī)模宣傳報道,強化方案的重要性。但督導(dǎo)懲戒措施則凡善可陳,缺乏制度化規(guī)范化模式,習(xí)慣于年初布置改革方案,年終前往基層調(diào)研督導(dǎo),中途無法判斷執(zhí)行進(jìn)度是否達(dá)標(biāo)執(zhí)行措施是否合規(guī)等。年終督導(dǎo)大多以聽匯報看材料等形式收場,蜻蜓點水式的浮在表面,沒有沉下心來思索到底取得哪些成就。對落實改革先進(jìn)單位評獎評優(yōu)多方報道,然甚少聽說哪家單位因落實改革不力被問責(zé),須知,有獎有罰才能起到激勵先進(jìn)鞭策后進(jìn)的效果。
完善執(zhí)行制度,破解落實難的痼疾
找準(zhǔn)病根還需開對藥方,當(dāng)下要汲取過往改革未能完全成功的經(jīng)驗教訓(xùn),適時調(diào)整舊有改革模式,完善執(zhí)行制度,以求逐步破解落實難的痼疾。
第一,中央統(tǒng)合改革共識,避免改革碎片化。如何根據(jù)法治的一般理論,遵循法治的基本規(guī)律,建構(gòu)能解決中國問題的具有中國特色的司法體制與機制,是中央頂層設(shè)計和地方實踐探索的關(guān)鍵。要徹底消除部門利益藩籬破解利益固化的困境,需樹立法治改革是全局性改革的共識,統(tǒng)籌規(guī)劃綜合考量,防止各部門各地區(qū)自行其是恣意妄為,以致改革碎片化。司法權(quán)本就是屬于中央的權(quán)力,由中央統(tǒng)一規(guī)劃合情合理,各地方和部門需尊重中央在法治改革中的權(quán)威地位,拋棄地方保護(hù)和部門保護(hù)的傳統(tǒng)思維,站在全國一盤棋的角度審慎對待法治改革。
第二,注重吸納基層意見,提升方案科學(xué)性。制定方案時應(yīng)盡可能吸納利益相關(guān)者的意見建議,尤其是基層司法人員的建議,以往法治改革方案大多由中央或省級司法人員和專家學(xué)者共同研究擬定,導(dǎo)致方案過于理想化,對基層實際執(zhí)行中可能存在的困難估計不足。如早在2004年《人民法院第二個五年改革綱要》提出要“建立法官員額比例并逐步落實”,員額制事關(guān)司法人員的切身利益,是司法人事管理制度的核心,牽涉面廣利益糾葛復(fù)雜,在法院二五改革期間根本無力推動,直到十八屆三中全會強調(diào)推動司法體制改革以來,才于2014年6月在6個省份開始員額制改革試點破冰。改革方案規(guī)定的落實時間通常較短,往往以三年或者五年為限甚至以一年為期,導(dǎo)致落實過程浮于表面、落實方法過于簡單,存在許多遺留問題,影響改革目標(biāo)的全面實現(xiàn)。今后制定改革方案必須充分吸納基層意見,考慮改革執(zhí)行的可操作性和現(xiàn)實條件,以一線法官檢察官為本、面向基層、眼睛向下的司法改革實施方案,才能取得預(yù)期成效。
第三,完善責(zé)任追究機制,強化落實力度提升基層待遇。法治改革方案一般包含目標(biāo)意義、方式方法、時間期限等內(nèi)容,但欠缺責(zé)任追究條款,在無法追究執(zhí)行者改革責(zé)任時,改革方案逐漸由強制性變成了建議性,失去對執(zhí)行者的約束作用。法治改革的責(zé)任追究機制,是使這項制度發(fā)揮作用最有力的武器,若缺乏責(zé)任追究,改革方案的落實僅依賴于執(zhí)行者的自覺和道德約束,須知,簡單的以宣傳教育督促檢查來促進(jìn)改革落實,不過是方案制定者的一廂情愿。同時,還必須正視基層司法人員工作壓力大待遇低的現(xiàn)狀,強化落實需要留得住人才并穩(wěn)定人心,沒有健全的待遇激勵機制,難以吸引優(yōu)秀的法治人才,在基層待遇普遍偏低、人才外流嚴(yán)重的今天,良好的待遇激勵機制彌足珍貴。完善待遇機制還要打破吃大鍋飯的傳統(tǒng),發(fā)揮多勞多得的激勵效應(yīng),在普遍提升待遇的基礎(chǔ)上凸顯差別,才能激發(fā)基層司法人員的工作熱情和動力。
第四,改善督導(dǎo)評價體系,既重視改革結(jié)果也重視過程。當(dāng)前督導(dǎo)評價體系還停留在注重文字材料數(shù)據(jù)匯報上,這固然是督導(dǎo)評價的一種方法,但不應(yīng)該將其視為唯一的工作方法,更不能讓督導(dǎo)評價淪為形式,避免參觀訪問式的督導(dǎo),應(yīng)不拘泥形式時時督導(dǎo)綜合評價。在方案落實中,深入基層督察貼近實際指導(dǎo),妥善解決基層在實踐中遇到的障礙及存在的困難,使督導(dǎo)成為下級反映情況上級解決問題的互動模式。另外,評價體系需精細(xì)化,注重改革過程和實際效果,充分考慮地區(qū)法治發(fā)展水平的差異,法治改革目標(biāo)的實現(xiàn)較為漫長,中間會遇到各種障礙,基層落實改革方案就是法治逐步完善的過程。有些地方法治發(fā)展較為落后改革困難大,要取得突出成果更為不易,評價體系需綜合考慮改革過程,不能簡單以改革結(jié)果來認(rèn)定改革成效。
從改革方案的提出,到執(zhí)行落實,再到考核評價,是一個系統(tǒng)化的過程,三者同樣重要不可偏離,要徹底糾正以往某些改革虎頭蛇尾的弊端。妥善解決改革落實難的痼疾,需統(tǒng)一思想凝聚共識,將深化改革作為共同的奮斗目標(biāo),使大家心往一處想勁兒往一處使。
(作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授;武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生李雷對本文亦有貢獻(xiàn))
【參考文獻(xiàn)】
①陳光中,龍宗智:《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》,《中國法學(xué)》,2013年第4期。
②冀祥德,鄧超:《司法改革“上海方案”價值評析》,《政法論叢》,2014年第6期。
③葛洪義:《頂層設(shè)計與摸著石頭過河: 當(dāng)前中國的司法改革》,《法制與社會發(fā)展》,2015年第2期。
責(zé)編/張蕾 美編/宋揚