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政商關(guān)系與國家治理體系現(xiàn)代化(2)

三、政府治理、市場治理、企業(yè)治理、社會治理立體聯(lián)動、 

綜合發(fā)力,推進國家治理體系現(xiàn)代化

當前,正值我國全面深化改革攻堅時期,經(jīng)濟、政治、社會等方面都開始進入新的階段,呈現(xiàn)出新的變化。新常態(tài)條件下經(jīng)濟增長呈現(xiàn)“L”型走勢,產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整更為重要,民營經(jīng)濟在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用進一步凸顯。如何克服從前政商關(guān)系的弊端,打造新型政商關(guān)系,不但是一個重大的經(jīng)濟問題,也是一項重大的政治問題。習(xí)總書記提出新型政商關(guān)系既要“親”又要“清”,與埃文斯提出的“嵌入型自主”政商關(guān)系模式有異曲同工之妙,不但體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)政治哲學(xué)的辯證智慧,也閃爍著現(xiàn)代國家治理思想的光芒。用好“有為”和“無為”治國理念的關(guān)鍵在于國家的治理要嵌入社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)中,順應(yīng)社會才能使人民“自化”“自正”“自富”和“自樸”。

新型政商關(guān)系的核心要求雖然只有“親”“清”二字,但要構(gòu)建新型政商關(guān)系,卻是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政商關(guān)系不僅僅是關(guān)于政府與企業(yè)的關(guān)系,也不僅是關(guān)于官員和商人的關(guān)系,其更涉及政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系。從根本上說,這是政府治理體系、市場治理體系、企業(yè)(公司)治理體系,以及社會治理體系的現(xiàn)代化問題——即我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題。具體到構(gòu)建新型政商關(guān)系這一問題上,政府治理是根本,市場體制改革的核心在市場與政府的關(guān)系,要建立公平開放透明的市場規(guī)則的前提是重新界定和轉(zhuǎn)變政府職能,以“法治”規(guī)范政府行為,用“效率”減少政府干預(yù),執(zhí)“公平”兜底和檢驗政府服務(wù);市場治理是關(guān)鍵,改革傳統(tǒng)監(jiān)管體系、保障市場在資源配置中的決定性作用既是推動其他領(lǐng)域治理改革的前提,也是動力;社會治理是政商關(guān)系轉(zhuǎn)變的契機和實現(xiàn)未來可持續(xù)健康發(fā)展的依托,作為聯(lián)系政府與市場的中間力量,培育社會組織、加強社會對話是變政商困境為發(fā)展機遇的調(diào)和劑,更是新型政商關(guān)系長遠發(fā)展的載體。在貫穿新型政商關(guān)系建設(shè)的整個過程中,政府治理為市場治理、社會治理清除障礙和打開局面,市場治理為政府治理、社會治理貢獻力量和激發(fā)活力,社會治理為政府治理、市場治理提供了一個和諧有序的社會環(huán)境。而歸根結(jié)底,企業(yè)(公司)治理是政府、市場、社會協(xié)同治理的出發(fā)點和落腳點,任何一方的缺陷都會成為企業(yè)(公司)現(xiàn)實發(fā)展過程中的阻礙,就單個企業(yè)而言,其必然受到整個市場經(jīng)濟社會宏觀環(huán)境中公司治理模式的影響,也能夠透過企業(yè)家、公眾作用影響到政府決策、市場運作和社會發(fā)展。因而,只有政府治理、市場治理、社會治理、公司治理四者立體聯(lián)動,綜合發(fā)力,新型政商關(guān)系才能真正得以實現(xiàn)。

在政府治理方面,要大力推進“法治型政府”和“服務(wù)型政府”建設(shè)。一方面要用法律法規(guī)把權(quán)力關(guān)進制度的牢籠,規(guī)范政府官員的行為準則和行為邊界,建立“法治型政府”;另一方面要轉(zhuǎn)變政府理念,從過去以管控、限制為主,向服務(wù)、監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變,打造“服務(wù)型政府”,營造良好的政治生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

國際經(jīng)驗表明,加強法治建設(shè)在遏制政商腐敗方面尤為重要。歷史上的美國也曾經(jīng)歷嚴重的政商腐敗。但媒體和民間揭露官商勾結(jié)的“扒糞運動”推動美國國會于1977年通過了《海外反腐敗法》。該法歷經(jīng)1988、1994、1998年三次修改,成為美國海外反腐的“尚方寶劍”。此法的嚴厲之處在于,不僅外國企業(yè)或自然人在美國境內(nèi)實施行賄會受到懲罰,而且美國公司或自然人在海外行賄也會受到懲罰。該法的實施,有效遏制了行賄受賄和政商腐敗的發(fā)生。在市場經(jīng)濟和法制尚不健全的中國,各級政府行政往往超出法律之上,企業(yè)的腐敗行為充當了“潤滑劑”和“保護費”的作用,既能獲取程序上的政治便利,還能得到如政府補貼、稅收獎勵等一定的政治收益。[6]近年來,隨著反腐倡廉的深化,法律規(guī)制從嚴、政策收緊,于是更具掩護性的通過具備官方性質(zhì)的“地方發(fā)展基金”“公益基金”的投資成為企業(yè)向地方領(lǐng)導(dǎo)示好、表忠心的“合法”手段。要構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系,必須加大法治建設(shè)力度,消除政商腐敗的制度土壤,同時使法律在預(yù)防腐敗方面產(chǎn)生真正的震懾作用。

服務(wù)型政府則意味政府要秉承一視同仁、繁榮各種所有制經(jīng)濟的理念來制定規(guī)則,營造平等穩(wěn)定的制度環(huán)境,保證市場秩序的正常運行,讓市場發(fā)揮配置生產(chǎn)要素的決定性作用。龐大的國企作為我國經(jīng)濟主體中一類特殊群體處在亦政亦商的地位,在非完全競爭市場下,國企較民企擁有更多的資源和更優(yōu)厚的政策扶持,同時具有形式上的科層化和實質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)獨斷治理結(jié)構(gòu)。與國企競爭的民營企業(yè)面臨著不確定的環(huán)境和有限的資源,只有加強同政府的關(guān)系獲取更多內(nèi)幕消息和個人權(quán)力資源才有可能得到和國企同樣的競爭機會;同國企發(fā)展業(yè)務(wù)關(guān)系的民營企業(yè)也要學(xué)會想方設(shè)法凸顯官員政績和搞清其內(nèi)部的派系地圖,講究“站隊”經(jīng)營。[7]因此,要鼓勵民營企業(yè)進入法律、法規(guī)未明確禁止的領(lǐng)域,取消股比和經(jīng)營范圍等限制,切實降低準入門檻,打破區(qū)域行政壁壘。保證各種所有制經(jīng)濟主體,公開公平公正參與市場競爭,同等受到法律保護。

在市場治理方面,要推動傳統(tǒng)市場監(jiān)管向治理創(chuàng)新轉(zhuǎn)型,形成多元共治的市場治理格局,建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。個別官員和商人之所以能夠設(shè)租、尋租,官商勾結(jié)式腐敗之所以頻發(fā),除了企業(yè)治理機制不完善之外,另一個重要原因在于傳統(tǒng)市場監(jiān)管體系存在較大問題。無論市場準入、市場運營,還是市場投資、市場競爭等市場行為都受到政府官員的層層審批和較大干預(yù),市場壁壘重重、市場分割嚴重,市場壟斷、半壟斷現(xiàn)象也在一些地區(qū)、一些部門不同程度地存在著,為個別官員和商人設(shè)租、尋租提供了制度上的可能,助推了官商勾結(jié)式腐敗的發(fā)生。因此,要從根本上減少官商勾結(jié)式腐敗,就要減少政府對市場活動的微觀干預(yù),加大宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管力度,讓市場在企業(yè)的優(yōu)勝劣汰中發(fā)揮決定性作用。

具體而言,監(jiān)管體系改革包含四部分:一是由“事前審批為主”向“事中事后監(jiān)管”為主轉(zhuǎn)型;二是由分散監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)型;三是由行政型監(jiān)管為主向法治化監(jiān)管為主轉(zhuǎn)型;四是充分調(diào)動社會組織(尤其是商會、行業(yè)協(xié)會)、新聞媒體、消費者等社會力量參與市場監(jiān)管的積極性。繼而,社會力量與市場監(jiān)管有機融合在一起,形成政府、企業(yè)、社會等多元力量協(xié)同共治的市場治理格局。

當然,政府減少微觀干預(yù)并不意味著在市場治理領(lǐng)域的全面的退出,而是要有所為有所不為,有為但不越位。一方面,政府要有協(xié)調(diào)經(jīng)濟主體的策略。除了制度化的法律條文,政府還可以借助彈性的政治傳統(tǒng)和社會文化進行監(jiān)管和微觀調(diào)控。[8]另一方面,政府要有制度創(chuàng)新和因地制宜進行改革的魄力,關(guān)鍵時刻要有“不破不立”的決心和手段,拿出“先行一步”“包產(chǎn)到戶”式的改革勇氣和制度遠見。具體來說,首先,政府要超越單個企業(yè)發(fā)揮出整體層面的工商業(yè)規(guī)劃和布局,積極對接市場化改革要求進行市場秩序的治理,同時分類推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。讓該淘汰的有序退出,能發(fā)展的積極育成,回應(yīng)新時期經(jīng)濟技術(shù)的轉(zhuǎn)型要求。其次,破解公共服務(wù)難題,加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),充分發(fā)揮發(fā)展型國家在提供公共服務(wù)上的優(yōu)勢。同時也要注重公用設(shè)施設(shè)備的長久可持續(xù),共享資源,共護資源。在市場交易領(lǐng)域,要充分給足企業(yè)自主性和自治權(quán),發(fā)力事前監(jiān)管和事后懲罰,簡化交易程序,提高市場交易透明度,管住政府自身“越位”之手,看好企業(yè)“越軌”之手。

在企業(yè)(公司)治理方面,要不斷完善公司治理體制,加快在各級、各類企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。官商勾結(jié)式腐敗之所以頻發(fā)、企業(yè)行賄受賄之所以不絕,除了與個別官員和企業(yè)家設(shè)租、尋租,尋求不正當利益有關(guān)之外,一個重要原因在于企業(yè)的治理機制不完善,企業(yè)家習(xí)慣一個人說了算,缺乏公開透明的決策程序和有效的監(jiān)督制約機制。實際上,現(xiàn)代公司治理制度具有一套非常完備而復(fù)雜的決策和監(jiān)督制約機制,重大事項需要董事會集體決定并要及時向利益相關(guān)者及資本市場公布,董事會內(nèi)設(shè)的審計委員會、外部的資本市場、財經(jīng)媒體等也發(fā)揮了較大的監(jiān)督制約作用,使得公司的違規(guī)違法成本大增,有效減少了行賄受賄和官商勾結(jié)式腐敗的機會。當前,中國大量上市公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)徒有其表,監(jiān)事會通常只發(fā)揮名義上的監(jiān)督作用;董事會與股東溝通機制不暢通、戰(zhàn)略目標不一致;董事會職責不明確,大量存在與職業(yè)經(jīng)理人及公司高管職責重合的現(xiàn)象;具有實際影響力的獨立董事制度并未建立起來,囿于國內(nèi)商業(yè)環(huán)境和獨立董事的威望、學(xué)識和背景,公司的獨立董事制度重在設(shè)置崗位而非建立制衡機制;此外,公司外部治理機制不完善,獨立的審計機構(gòu)缺乏,以中小投資者為主的投資者結(jié)構(gòu)決定了機構(gòu)投資者難以對公司的運作和股價起到影響。因此,要建立完善的公司治理體制,我們還有很長的路要走,不但要持續(xù)不斷地進行企業(yè)制度改革,也要對包括資本市場體系、政府監(jiān)管機構(gòu)、市場中介機構(gòu)在內(nèi)的相關(guān)機構(gòu)和制度進行大力改革方能成功。

在社會治理方面,積極支持和培育行業(yè)協(xié)會、商會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等社會組織的發(fā)展壯大。這類社會組織能夠架起政府和企業(yè)之間的溝通橋梁,為雙方提供制度化、規(guī)范化、經(jīng)?;男畔贤ê屠姹磉_渠道,并能夠在政策宣傳、行業(yè)自律、信息共享、人才培養(yǎng)、協(xié)同創(chuàng)新、權(quán)益維護等方面發(fā)揮重要作用。官商勾結(jié)式腐敗之所以在個人層面頻頻發(fā)生,其中一個重要原因就是民營資本缺乏制度化、集體化的利益表達和維權(quán)游說渠道,從而不得不在個人層面與政府官員建立密切聯(lián)盟關(guān)系,為雙方行為越界、腐敗提供了可能。社會對話機制是歐洲社會治理模式的一個顯著特點,在每一項重大公共政策的制定和實施過程中都有來自商界、社會組織及相關(guān)政府部門的代表參加,這種社會對話機制和諧了政商關(guān)系,降低了政商勾結(jié)式腐敗的概率,也提升了公共政策的實施效果,值得我們借鑒。

因此,要構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系,減少政商腐敗的發(fā)生,一個重要的歷史和國際經(jīng)驗就是要保證各類民營企業(yè)政治參與的制度化。首先,政府政協(xié)部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門和工商聯(lián)應(yīng)做到與民營企業(yè)聯(lián)系常態(tài)化、制度化,保證民營企業(yè)家的意見建議能通過正規(guī)公開的政治參與渠道反饋到相關(guān)職能部門。其次,發(fā)揮現(xiàn)有企業(yè)家協(xié)會作用和助力產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會自主發(fā)展。“知屋漏者在宇下”,企業(yè)家群體和產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會作為主要實體經(jīng)濟發(fā)展的承擔者是與中國經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)的,經(jīng)濟發(fā)展的微觀運作和政治經(jīng)濟制度的優(yōu)良缺憾他們是最為了解的。經(jīng)濟與政治向來相伴而生,市場的充分完善與否同政治系統(tǒng)的公開有效程度密切相關(guān)。政治系統(tǒng)運作不得當、暗箱操作盛行之際,有多大的自主性就有多嚴重的政商勾連腐??;反之,在政治系統(tǒng)完善、開放清明的條件下,充分的自主性推動經(jīng)濟主體進行健康政治參與,減少對私人關(guān)系的依賴。自主性的發(fā)揮不是單一地向社會開放空間,關(guān)鍵在國家制度和結(jié)構(gòu)的改革,政府政治系統(tǒng)的改革應(yīng)和社會結(jié)構(gòu)的聚合同步進行,國家權(quán)力在基層的退出和重新布局應(yīng)配合社會自治組織的發(fā)育壯大。[9]這種多元共治的社會治理體制摒棄了以往公共政策制定和執(zhí)行過程中“一言堂”的“懶政”思路,引進多方參與,“上”“下”聯(lián)動,能夠積極適應(yīng)變化了的多元利益訴求,不但有利于新型政商關(guān)系的建立,也有利于社會的和諧和長治久安。

政商關(guān)系的好壞在某種程度上決定著一個國家的創(chuàng)新能力和國際競爭力,也是檢驗我國經(jīng)濟體制改革成效和國家治理現(xiàn)代化的試金石。習(xí)總書記關(guān)于“親”“清”新型政商關(guān)系的講話,不但澄清了以往關(guān)于政商關(guān)系的認識誤區(qū),指明了構(gòu)建具有中國特色新型政商關(guān)系的目標和路徑,也有助于完善政府治理、企業(yè)治理、市場治理和社會治理體系建設(shè),推進我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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責任編輯:王馳