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楊雪冬:政府治理動力亟待提升

核心提示: 盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是整個國家治理的中心任務(wù),但是社會治理、環(huán)境治理、文化治理等上層建筑的調(diào)整也變得越來越重要。

按照一般的理解,在如此銳意改革的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下,各部門各地方應(yīng)該迸發(fā)出更大的活力和動力。然而,個別部門和地方的反應(yīng)并不強烈,不僅“依法改革”的主動性不強,甚至出現(xiàn)“為官不為”“懶政怠政”的現(xiàn)象。從2015年開始,《政府工作報告》專列一部分談“政府自身建設(shè)”。在多個場合,李克強總理嚴(yán)厲批評“門好進了,臉好看了,事難辦了”“只要不出事、寧愿不做事”“不求過得硬、只求過得去”等懶政怠政現(xiàn)象。為什么會出現(xiàn)這種情況呢?

政府治理動力何以低下

個別地方的利益格局在一定程度上的固化限制了其改革創(chuàng)新沖動。就一些地方的政府治理而言,穩(wěn)定和秩序是其首選目標(biāo),探索創(chuàng)新多是對危機和挑戰(zhàn)的應(yīng)對。在改革開放的過程中,之所以在各地經(jīng)常涌現(xiàn)出不同內(nèi)容和形式的改革創(chuàng)新,主要是因為當(dāng)?shù)攸h委政府有著強烈的發(fā)展理念和擔(dān)當(dāng)精神。而經(jīng)過了三十多年的發(fā)展變化,個別地方的利益格局基本形成,一些利益關(guān)系固化下來,制約和束縛了這些地方干部的思想行動,思想懈怠了,行動疲沓了。

國家治理內(nèi)容的調(diào)整造成了地方領(lǐng)導(dǎo)干部的不適應(yīng)。盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是整個國家治理的中心任務(wù),但是社會治理、環(huán)境治理、文化治理等上層建筑的調(diào)整也變得越來越重要。對于長期習(xí)慣于搞經(jīng)濟建設(shè)的不少領(lǐng)導(dǎo)干部來說,很難馬上適應(yīng)這些新的治理需要。這些新的治理任務(wù),需要更細(xì)致的規(guī)劃、精細(xì)化的治理以及長期的投入,不能簡單地套用提高GDP的原有做法,甚至這些治理任務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)之間還存在著緊張乃至矛盾的關(guān)系。

頂層設(shè)計方案執(zhí)行中的“時滯效應(yīng)”。加強頂層設(shè)計,意在整體謀劃,克服決策的碎片化和行為的短期性,發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢。但是,頂層設(shè)計方案在具體執(zhí)行的過程中還存在著一定的“時滯效應(yīng)”,設(shè)計方案不能及時地落實執(zhí)行。“條塊”格局是造成這種現(xiàn)象的主要原因。一方面,頂層設(shè)計方案是由作為“條條”的各職能部門執(zhí)行的,需要與這些部門的系統(tǒng)要求對接起來;另一方面,頂層設(shè)計方案往往通過行政層級(塊塊)來貫徹執(zhí)行,由于各層級之間“職責(zé)同構(gòu)”的限制,雖然各級落實方案的形式越來越完整,語言越來越規(guī)范,但是特色越來越弱,即使是最低層級制定的落實方案也仍然與頂層設(shè)計方案差別不大,限制了具體方案在各地方層級的操作性。

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對從嚴(yán)管理的理解出現(xiàn)偏差,產(chǎn)生畏縮甚至推諉傾向。全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨,是提高國家治理制度化水平的戰(zhàn)略性舉措。從嚴(yán)管理是這些戰(zhàn)略措施在各地方、各部門具體落實中的必然要求。然而,由于對這些戰(zhàn)略舉措認(rèn)識的不到位,導(dǎo)致具體落實措施的簡單化、武斷化,扭曲了制度設(shè)計的初衷,走向了另一個極端。比如,把從嚴(yán)管理等同于凡事都要找依據(jù),沒有依據(jù)就不辦事、不執(zhí)行;把從嚴(yán)管理等同于凡事都要走程序,事事請示匯報,等領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn);把從嚴(yán)管理等同于增加監(jiān)督,混淆了決策和監(jiān)督之間的邊界,降低了決策的效率,等等。最重要的是,由于在從嚴(yán)管理過程中,部分領(lǐng)導(dǎo)干部沒有厘清自主行為的空間邊界,尤其是法律和政策的邊界,因而行事小心翼翼,滋生了“多一事不如少一事”的心理。

對創(chuàng)新的激勵機制不完善,效力不足。說到底,探索創(chuàng)新是由人來執(zhí)行的,沒有富有創(chuàng)新精神的各級領(lǐng)導(dǎo)干部,就不可能有遍布各地的創(chuàng)新探索。中國的干部隊伍集聚著大量的社會精英,其中絕大部分是有理想、有抱負(fù)、有追求之人,這是中國制度能持續(xù)高效運行的重要原因。創(chuàng)新不能只依靠創(chuàng)新者的主觀動力、個人情懷,還必須構(gòu)建起可持續(xù)的激勵機制。現(xiàn)有的薪酬機制、晉升機制并沒有將鼓勵創(chuàng)新考慮在內(nèi),平均主義、“出頭椽子先爛”的心理依然存在于某些地區(qū)的政治生態(tài)中。

社會輿論對地方領(lǐng)導(dǎo)干部塑造誘發(fā)的消極情緒。盡管地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了落實上級要求,采取了各種方法來克服困難、解決問題,但由于掌握的資源有限、監(jiān)督制約乏力,加之部分人員能力和素質(zhì)不足,容易出現(xiàn)行為的失范。輿論對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的批評和消極刻畫,增加了地方領(lǐng)導(dǎo)干部工作的難度,也誘發(fā)了消極情緒,比如“既然不能得到理解和承認(rèn),就不需要努力和擔(dān)當(dāng)”的心理。筆者參與了多屆中國地方政府創(chuàng)新獎的評選,接觸的許多領(lǐng)導(dǎo)干部都曾表示,他們之所以看重這個獎項,就是因為這是來自社會的評價。

如何激發(fā)政府治理創(chuàng)新動力

改革創(chuàng)新動力不足、消極行為增多引起了各方面的重視,其解決亦需要多方協(xié)同努力。

應(yīng)清醒地認(rèn)識、辨析和承認(rèn)地方發(fā)生的重要變化。今天的地方,與改革開放之初的地方已經(jīng)迥然不同,彼此之間的差異更加多樣,甚至有些方面的差距在不斷拉大。承認(rèn)這些變化,自覺地在決策中堅持多樣性的意識,做出有針對性的回應(yīng),會有利于提升決策執(zhí)行的效果。在許多治理問題上,地方不僅是上級要求的執(zhí)行者,也是上級的合作者,更是問題的預(yù)警者。發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性,有助于控制問題的擴大、風(fēng)險的傳播,也能為決策制定和改進提供依據(jù)。

積極構(gòu)建鼓勵差別化探索的體制機制。長期以來,我國的決策執(zhí)行中一定程度上存在著“一收就死,一放就亂”的惡性循環(huán),造成了治理資源的巨大浪費。鼓勵差別化探索必須以承認(rèn)地方的多樣性為前提,深化中央與地方,以及各層級政府之間的權(quán)責(zé)劃分,在總的框架下確定具體目標(biāo)時要尊重地方的自主性,確定政策效果衡量標(biāo)準(zhǔn)時切忌單一化。從全面深化改革的目標(biāo)確定以來,習(xí)近平總書記就多次提到要把頂層設(shè)計與鼓勵基層創(chuàng)新結(jié)合起來,明確提出“中央通過的改革方案落地生根,必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。需進一步提高決策制定和執(zhí)行的科學(xué)化水平,在決策過程中多關(guān)注地方的需求和具體情況,多吸收地方的經(jīng)驗做法。在執(zhí)行的過程中給地方適度的變通空間,合理地配套資源,并允許試錯、寬容失敗。

在合理劃分治理職責(zé)的前提下積極推動各類治理資源的合理配置。習(xí)近平總書記提出,要針對基層工作的特點和難點,推動職能下沉、人員力量下沉,建立與基層改革實際需要相匹配的權(quán)責(zé)體系。近年來,通過多方面的努力,基層治理所需的資金、人力、辦公場所、技術(shù)支撐等各類治理資源普遍增加,基層治理的能力也不斷提高。但是,這些調(diào)整變化還不足以應(yīng)對復(fù)雜、多樣、瑣碎的治理問題,因為許多治理問題需要更高層級的政府機構(gòu)來協(xié)調(diào),需要跨行政邊界來合作解決。因此,既要合理劃分治理職責(zé),探索治理資源的跨邊界配置,又要防止一些部門以資源下沉為借口下放責(zé)任,加重基層政府權(quán)責(zé)不對等的困難。

營造鼓勵政府創(chuàng)新探索的社會輿論。充滿活力的社會急切地呼喚著創(chuàng)新,社會創(chuàng)新反過來又會促進政府創(chuàng)新。這是三十多年改革開放帶來的巨大變化。鼓勵各級政府探索創(chuàng)新,不是簡單地獎勵幾個優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部,樹立若干模范榜樣,而是應(yīng)努力營造鼓勵探索、寬容失敗的社會氛圍,尤其是對領(lǐng)導(dǎo)干部的評價不能過度使用“一票否決”的方法。在輿論引導(dǎo)上,上級部門尤其不能頻繁地使用批評問責(zé),而應(yīng)努力營造國家與社會、上下級之間相互信任的良好局面。

(作者為中央編譯局研究員)

[責(zé)任編輯:焦楊]