【摘要】基層腐敗雖然看起來不起眼，但客觀存在著“直接損害人民群眾的切身利益”“縱蠅成虎、小官大貪”“惡化政治生態(tài)”“影響反腐敗成效與進程”“動搖黨的執(zhí)政根基”等嚴重危害。因此，必須始終堅持“老虎蒼蠅一起打”，以更大的決心、更強的信心、更足的耐心，旗幟鮮明地根治基層腐敗，為打造政治上的“綠水青山”奠定堅實基礎。

【關鍵詞】基層腐敗  政治生態(tài)  執(zhí)政根基    【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

2013年1月22日，習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全會上指出，“要堅持‘老虎’‘蒼蠅’一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。要堅持黨紀國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息”。習慣上，人們把巨貪大蠹比作“老虎”，把貪腐的基層干部稱之為“蒼蠅”。發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，雖然腐敗程度較小，但這些群眾身邊的貪腐行為直接損壞群眾的切實利益，影響惡劣。如果只打“老虎”，不拍“蒼蠅”，“蒼蠅”就會越來越多，漫天飛舞，甚至一些有“虎”之胃口的“蒼蠅”勢必發(fā)展成“虎”。因此，反腐敗，必須高度重視“拍蒼蠅”，要始終堅持“老虎蒼蠅一起打”。 

基層，一般是指國家權力結構的末梢，是各種組織中最低的一層，它跟群眾的聯系最直接。就我國國家權力結構而言，主要是指城鄉(xiāng)縣級以下的政府部門或城鄉(xiāng)村社組織機構。所謂基層腐敗，實際上就是作為國家權力結構中的縣級以下部門或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街辦與村（居）組織及其成員以權謀私的貪腐行為。由于基層組織及其構成人員生活在國家權力的末梢，直接與人民群眾打交道，是黨和政府在人民群眾中的底層基礎和形象代表。因而，他（她）們的言行對基層廣大人民群眾影響很大，直接關系到廣大人民群眾如何看待我們的黨委和政府。從全面從嚴治黨的角度來看，腐敗無論大小，本質上都是一樣的。因此，基層腐敗對黨和國家的影響不容小覷。

基層腐敗問題突出，形式多樣

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”顯然，腐敗與濫用權力密切相關。從政治學的角度來看，腐敗的本質是權力的濫用，實質在于以權謀私。在國家權力結構中，不管在哪一個層級，都客觀存在著“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”的問題。因此，基層腐敗也是國家反腐敗的重要內容之一。

基層腐敗，嚴重惡化了干群關系和政治生態(tài)。尤其是村官腐敗，對基層老百姓來說，更是苦不堪言。2016年2月，中央紀委監(jiān)察部網站對各級紀檢監(jiān)察機關查處的125起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題集中進行了點名道姓地通報曝光。統計發(fā)現，在125起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題中，總計有53起涉及村黨支部書記違紀違規(guī)，占比達到42.4%；總計有23起明確指向村委會主任違紀違規(guī)，占比為18.4%?？傆嬘?3起屬于村（居）兩委成員違紀違規(guī)，占比為66.4%，接近三分之二。

基層腐敗問題突出，形式多樣。有專家指出，“群眾身邊腐敗問題不外乎以下幾種：故意刁難、吃拿卡要的有之，虛報冒領、優(yōu)親厚友的有之，貪污侵占、私分濫發(fā)的有之，私辦企業(yè)、大肆圈錢的有之，同黑惡勢力勾肩搭背、沆瀣一氣的有之”。筆者對基層“蒼蠅”的貪腐行為進行了如下分類：

“吃拿卡要”。長期以來，一些基層干部腐敗的突出表現就是借助手里掌握著的一些權力，對前來辦事的人民群眾進行“吃拿卡要”。一些基層執(zhí)法、監(jiān)管、公共服務等窗口單位和行業(yè)工作人員，利用手中的執(zhí)法權、司法權、審批權、市場監(jiān)管權或所掌握的特殊資源，在群眾前來辦事時或刁難或搪塞或推諉或拖延。一方面，縣鄉(xiāng)基層部門對辦事的企事業(yè)單位和個人進行“吃拿卡要”。一些基層權力部門把企事業(yè)單位當作“唐僧肉”，尤其是企業(yè)要辦什么事情，一些基層部門會“吃拿卡要”，并認為是心安理得的事情。另一方面，縣鄉(xiāng)部門對來辦事的廣大城鄉(xiāng)居民也要“吃拿卡要”。盡管在近年黨的群眾路線教育、“三嚴三實”專題教育等活動中，基層部門的服務意識、服務能力有了很大的提升，但是一些基層部門及其工作人員如果沒有獲得“好處”，依然存在著“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的問題。此外，“吃拿卡要”還集中表現在村級干部上面。一些村干部利用自己掌握村居公共事務的權力，要求辦事的村民必須“意思意思”。尤其是在土地承包、流轉和宅基地的批準等方面，村民如果不對村干部“意思意思”，根本無法辦好事情。甚至一些基層干部胃口很大，已不滿足于簡單的吃請，送幾只雞鴨等小恩小惠，有的直接向村民索要成千上萬元現金或購物券。

挪用私分公款?；鶎优灿盟椒止钪饕缚h鄉(xiāng)部門干部設私人小金庫和村社干部私分村社集體資產。本來，包括基層干部在內的所有干部，都應明確“公款姓公，一絲一厘都不能亂花；公權為民，一絲一毫都不能私用”。但現實中一些基層干部，特別是村干部以權謀私，挪用私分公款現象十分嚴重，甚至十八大后依然不收斂、不收手。從近年查處的“村官”腐敗案件來看，村干部腐敗的主體80％以上為村支部書記或村委會主任，貪污、挪用公款居多，貪污挪用公款來源主要是土地承包費，隱瞞人口差額款，占地賠償款，低價私自出租、轉讓、發(fā)包集體所有耕地、林地、荒地款等，幾乎遍布“村兩委”職權所涉及的各個方面。 例如，廣東省梅州市梅江區(qū)城北鎮(zhèn)扎上村黨支部書記兼村主任李昌基伙同村副書記兼會計黃國慶、村委會婦女主任兼財務鄧躍秀等人，私分農村勞動力培訓費59480元，侵吞信息平臺建設費8642元。李昌基受到黨內嚴重警告處分，黃國慶、鄧躍秀、楊開才、葉金聯受到黨內警告處分，并收繳其違紀所得?；鶎渔?zhèn)村干部挪用私分公款的例子可以說不勝枚舉。

圈地賣地。一些縣鄉(xiāng)干部，甚至村居干部，在舊城改造、“城中村”改造、城鄉(xiāng)結合部改造或新農村建設中，盲目圈地占地，大肆出賣村居集體土地現象屢禁不止。例如，湖南省永州市江永縣瀟浦鎮(zhèn)三元宮村6組(車頭鋪自然村)是位于江永縣城內的“城中村”。2011年5月，以原村民小組長蔣某湘、原村會計蔣某躍為代表的8名村民將本組位于縣城規(guī)劃區(qū)內的部分土地以5至8萬元一畝不等的價格賣給村民建房,蔣某湘、蔣某躍等人將這些非法所得按全組村民現有人口平分，每人共分得12100余元。甚至還有一些村居干部，利用手里的權力霸占山林湖泊，違規(guī)建造豪華墓地。2015年9月14日，吉林省第四巡視組在向延邊州反饋時，明確指出，該州有的縣（市）機關干部及其他公職人員違規(guī)違法在農村圈地占地建房、建別墅問題比較突出；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村存在違規(guī)違法出售集體林地建設墓地問題。此外，被央視焦點訪談曝光的汕頭市潮南一村官在村人均土地不到0.2畝的情況下，卻大肆圈地建造豪華陵墓。

私辦企業(yè)。為有效防范村干部私辦企業(yè)造成的基層腐敗問題，黨和國家一直在努力理順村“兩委”與村集體經濟組織的關系。2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《深化農村改革綜合性實施方案》文件中明確提出，積極探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，開展實行“政經分開”試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制?，F實中，一些村“兩委”主要成員兼任村集體經濟組織法人或實際控制人的現象較多。一些基層村社由于“政經不分”，村委會作為基層自治組織，不得不承擔著一部分經濟職能，資產的管理和交易存在一定不規(guī)范現象，某種程度上也成了一些基層腐敗的根源。一些村居書記或主任兼任村居集體經濟組織法人，極容易造成基層社會政企不分。另外，村居負責人即使不兼任村集體經濟組織負責人，但自己在基層創(chuàng)辦公司，容易借自己手中的權力侵吞村集體資產，造成村集體財產流失。

“截留冒領”。隨著國家財政轉移支付力度的加大和國家財政惠農補貼的增多，一些縣鄉(xiāng)、村居干部利用手中掌握的權力，私下造表，冒領國家惠農補貼和扶貧款的現象非常突出。貴州2014年立案查處3700多起貪污惠民資金案，海南瓜菜大棚補貼資金撂倒12個農業(yè)局長，河南一民政所長用267本存折先后冒領侵占低保戶50余萬元“養(yǎng)命錢”……這些不時見諸媒體的“截留冒領”報道，既反映了“拍蒼蠅”的成效，也讓人愕然于“蠅貪”們的貪欲之強烈、手段之卑劣、為禍之廣泛。比如，內蒙古自治區(qū)杭錦旗錫尼鎮(zhèn)察哈爾烏素村黨支部書記張玉虎，虛報享受生產資料補貼對象7戶，冒領補貼款5113元；虛報良種補貼775畝，冒領補貼款7750元；虛報休牧草牧場面積500畝，冒領補貼款1500元；虛報綜合補貼398畝，冒領補貼款1.5萬余元；虛報糧食直補32畝，冒領補貼款414.2元；虛報退耕還林118畝，冒領補貼款11萬余元。因虛報冒領補貼款，張玉虎被杭錦旗紀委監(jiān)察局給予留黨察看兩年處分，違紀資金被全額收繳。可以說，基層干部“截留冒領”是基層腐敗的重要表現。

私養(yǎng)情人。有的縣鄉(xiāng)部門干部，甚至村居干部肆無忌憚包養(yǎng)情人、亂搞男女關系，道德淪喪。一方面，個別基層干部利用自己的權力，利誘身邊的女性工作人員或女性村居民，達到“兔子吃窩邊草”的目的。秦皇島市開發(fā)區(qū)長不老口村原書記陳東升，不顧黨紀國法和道德的束縛，堂而皇之包養(yǎng)情婦。在中西部的一些農村，村里的青壯勞力都外出打工去了，他們的留守妻子竟然成為村干部的獵艷對象。另一方面，個別掌握基層實際權力的部門或城鄉(xiāng)結合部、“城中村”有實力的村（居）干部還不滿足“吃窩邊草”，甚至挪用單位公款或“小金庫”包養(yǎng)情人。這些官員道德品質敗壞，嚴重破壞黨和政府形象。

染黑涉黑。當前，基層社會存在著一定程度的“黑化”隱憂。尤其在一些經濟活躍的“城中村”、城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，個別村干部目無法紀，他們操縱選舉、籠絡打手、強行斂財，搖身成為百姓深惡痛絕的“黑老大”。他們靠拳頭和惡名，采取非法手段操縱選舉、侵吞集體財物、侵害群眾利益，將村委班子變成了自己的天下。據《南方周末》抽樣統計，在農村涉黑案件中，約有三成村官參與涉黑。涉黑村官中，22.5%的村官是黑社會性質組織頭目包裝而成的；67.5%的村官上任后，為了控制鄉(xiāng)村搖身一變成了黑社會性質組織的頭目；還有一些黑社會性質組織替村官打擊政治對手，干預農村村官的選舉。2014年6月28日，中央組織部、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組印發(fā)《關于在第二批黨的群眾路線教育實踐活動中進一步加強基層黨組織建設的通知》，明確要求各級黨組織把加強基層黨組織建設作為整改落實的重要任務。其中，要求開展整治村、社區(qū)等基層干部違法違紀行為專項行動，特別要集中力量查處群眾反映強烈的涉黑涉惡案件。

基層“蠅貪”如果得不到有效治理，就會“縱蠅成虎”，釀成更大的腐敗

“老虎”一般指那些動輒貪污千萬上億的高官巨貪，“蒼蠅”一般指發(fā)生在人民群眾周圍的基層腐敗行為。“老虎”固然可惡，“蒼蠅更讓人惡心”。十八大以來，反腐敗堅持“老虎蒼蠅一起打”，就是因為基層“蠅貪”危害不淺、影響惡劣。

基層“蠅貪”侵害的是老百姓最直接的切身利益，最讓老百姓反感。發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，雖然腐敗程度較小，但這些發(fā)生在群眾身邊的貪腐行為會直接損壞群眾的切實利益，影響惡劣。在人民群眾看來，“老虎”雖然可恨，但“‘老虎’離得太遠，不會直接損壞老百姓的利益，而‘蒼蠅’每天撲面而來，數量眾多的‘蒼蠅’是直接損壞老百姓自身利益的腐敗，是看得見的腐敗”。較之那些動輒數百上千萬、過億元的“大腐敗”，較之那些位高權重的廳級、部級“老虎”，那些離群眾最近的“小腐敗”，諸如公款吃喝、公車私用、索拿卡要，諸如套取、侵吞、挪用涉農惠民資金，諸如教育亂收費、醫(yī)生收紅包、藥價虛高，諸如壟斷行業(yè)的壟斷收費等，有如“嗡嗡”亂飛的“蒼蠅”，同樣令群眾深惡痛絕。這些發(fā)生在人民群眾周圍看得見的腐敗，直接損壞老百姓的切身利益，如同漫天飛舞的蒼蠅，時時撲面，更讓老百姓惡心，更讓老百姓憎惡。

基層“蠅貪”如果得不到有效治理，就會“縱蠅成虎”，釀成更大的腐敗。古人云，“勿以善小而不為，勿以惡小而為之”。一些大的腐敗行為都是由基層干部長期以來貪圖“小恩小惠”開始的?；鶎痈刹吭陂L期的“蠅貪”中，逐漸激起了他們“貪大”的欲望，并形成了“貪大”的路徑依賴。在長期的“小貪”中，不少貪官慢慢就不滿足“索要幾只雞”這樣的點滴腐敗了，乃至“蒼蠅”有了“老虎”的胃口，從而出現了“小官大貪”的現象。如紀檢監(jiān)察部門在河北秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司原總經理馬超群家中搜出現金1.2億元，黃金37公斤，房產手續(xù)68套，刷新了“小官巨貪”的歷史記錄。此外，“土地奶奶”羅亞平、“涉黑警長”關建軍、“億元股長”李華波……這些基層官員層級雖然不高，但他（她）們的貪腐行為滲透到群眾生活的方方面面，蠶食群眾利益，甚至可以侵吞國家集體上千萬甚至上億財產。           

基層腐敗會造成“蒼蠅撲面”，嚴重惡化政治生態(tài)和社會生態(tài)。在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的今天，我們不僅需要自然界的“綠水青山”，更迫切需要良好的政治生態(tài)和社會生態(tài)。如果基層腐敗不能得到有效治理，“蒼蠅”撲面，就會嚴重惡化黨和國家的政治生態(tài)，破壞黨群干群關系，嚴重影響黨和政府的形象，進而惡化社會生態(tài)。以全面從嚴治黨來營造政治上的“綠水青山”，就必須旗幟鮮明地全面治理基層腐敗，要堅決鏟除“蒼蠅”棲息的場所，對基層“蠅貪”不能有一絲一毫地縱容。

基層反腐是治理腐敗的“最后一公里”。治理基層腐敗是整個國家治理現代化的重要內容。“基層腐敗的治理是反腐敗漫漫征程中的最后‘一公里’，也是最關鍵的‘一公里’，是決定反腐敗能否贏得民心的‘一公里’，也是決定反腐能否最終取得勝利的‘一公里’。”甚至一些外國媒體也認為，“從長期看，反腐的命運將取決于拍‘蒼蠅’，而非打‘老虎’”。“蠅貪”泛濫，其害如“虎”。如果任由“蒼蠅撲面”，蠶食群眾的獲得感，削弱黨的執(zhí)政基礎，“微腐敗”就會一步一步釀成“大禍害”。因此，如果只抓“老虎”，不拍“蒼蠅”，就會“蒼蠅撲面”，從而影響了整個反腐敗的進程與成效。

基層腐敗會惡化黨群、干群矛盾，動搖黨的執(zhí)政根基，影響黨和國家的長治久安。我們黨最大的政治優(yōu)勢是密切聯系群眾，最大的危險是脫離群眾。黨的各級組織和領導干部脫離群眾的根本原因就是腐敗。“千里之堤，毀于蟻穴”，大的腐敗都是從基層點滴的“小腐敗”開始并持續(xù)加劇的。因此，如果我們“不堅持懲治腐敗，黨同人民群眾的血肉聯系就會受到嚴重損害，黨的執(zhí)政地位就會有喪失的危險，黨就有可能走向自我毀滅”。要實現黨的長期執(zhí)政和國家、社會的長治久安，就必須從根本上治理腐敗，而治理腐敗必須旗幟鮮明地對基層形形色色的腐敗進行堅決反對、抵制和打擊，對各種基層腐敗行為進行“長抓”、“抓常”式的常態(tài)化治理。

習近平總書記指出，要牢記“蠹眾而木折，隙大而墻壞”的道理，保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，做到有案必查、有腐必懲，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，切實維護人民合法權益，努力做到干部清正、政府清廉、政治清明。鑒于基層腐敗的危害性、頑固性，反腐敗決不能“抓大放小”，在打“老虎”的同時，也要拍“蒼蠅”。始終堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，不僅是人民群眾的期盼，也是反腐正能量的有力彰顯。黨的十八大以來，從中央到地方，已將“切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題”作為“反腐倡廉重點”來抓。那些“房叔”、“房嬸”、“房姐”因人民群眾的舉報被迅速“拿下”，那些村官、街辦主任等“蒼蠅”被瞬間“拍死”，讓人民群眾實實在在地感受到了中央反腐的決心與信心，更贏得了黨領導人民群眾實現中國夢的民心。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導）

【注：本文系2016年度教育部重大項目“縣級政府綠色治理體系構建與質量測評研究”（項目編號：16JZDW019）階段性成果】

【參考文獻】

①高岳、陳磊：《中央反腐敗策略更加注重“拍蒼蠅”》，《法制日報》，2016年2月22日。

②徐懷順：《“蠅貪”，面對的只會是“冬天”》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2015年2月14日。

③《廣東紀委通報九起基層干部違紀違法典型案件》，中國新聞網，2014年7月2日。

④《上海北京廣東重慶新疆嚴管官員親屬經商辦企業(yè)》，中央紀委監(jiān)察部網站，2016年11月25日。

⑤《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)<深化農村改革綜合性實施方案>》，中央政府門戶網站，2015年11月2日。

⑥《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學習出版社、人民出版社，2016年。

責編/溫祖俊    美編/李祥峰

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