【摘要】政府向社會組織購買公共服務(wù)，是政府為社會大眾提供公共產(chǎn)品的一種新途徑。這種公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新能夠提升公共服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的成本最優(yōu)化，推動我國服務(wù)型政府建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】地方政府  購買公共服務(wù)  社會組織    【中圖分類號】D64    【文獻標識碼】A 

地方政府購買公共服務(wù)具有必然性

地方政府購買公共服務(wù)是完善政府職能發(fā)展的必然。政府履行職能是其存在合法性的基礎(chǔ)。不過當前我國地方政府在職能履行中出現(xiàn)了缺位、錯位以及越位等問題。為此，十八大以來確立了建設(shè)服務(wù)政府、有限政府的目標，轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)成為我國深化改革的重要目標。地方政府的基本職能是為公眾提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，而政府從原本的自己提供全部的公共服務(wù)到向非營利組織、企業(yè)等社會第三方購買公共服務(wù)，是其工作方式的創(chuàng)新，也符合政府職能改革的必然趨勢。

社會大眾需求的多元化促使地方政府購買公共服務(wù)。隨著我國城市化的推進，民眾對公共服務(wù)的需求越來越多元，且提出了更高水平的要求。地方政府要直接面對數(shù)量龐大的基層群眾，不可能依靠自身力量完全滿足大眾的各種公共服務(wù)需求，而且若地方政府包攬各項公共服務(wù)的供給，必然會產(chǎn)生公共服務(wù)供給量不足且質(zhì)量不高、效率低下等問題，其實質(zhì)上是地方政府無法履行自身職能的一個體現(xiàn)。因此，面對群眾需求的變化，地方政府需改變原本一元化的公共服務(wù)供給方式，采取向社會第三方購買公共服務(wù)的多元方式，提升地方政府公共服務(wù)的供給水平和供給效率。

社會管理體制的改革也催生地方政府購買公共服務(wù)。目前我國政府改革的內(nèi)容之一便是創(chuàng)新社會管理體制，而將政府資源與民間資源整合是政府創(chuàng)新管理的方式之一，在這種管理模式中，政府起到主導(dǎo)作用，而民間力量的注入也激發(fā)了社會管理的活力，是我國構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。我國政府進行社會管理體系創(chuàng)新的目標之一是滿足群眾日益多元的各種公共服務(wù)需求。在新的社會管理體系中，社會要參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)供給之中。地方政府向社會購買公共服務(wù)，并非是政府不再履行自身職能，而恰恰是政府從服務(wù)群眾的角度出發(fā)承擔自身職責(zé)的一個表現(xiàn)。這種模式的創(chuàng)新不僅讓政府提高了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，而且還能夠鼓勵各類社會組織進入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，推動我國社會管理體制的改革。

地方政府購買公共服務(wù)存在一些問題

地方政府購買公共服務(wù)的運用優(yōu)化了我國財政資源的配置，減輕了政府公共服務(wù)供給壓力，也為公眾提供了較為高效的公共服務(wù)。但當前我國地方政府購買公共服務(wù)還處于探索發(fā)展階段，其中也暴露出一些問題。

地方政府部門缺乏公共服務(wù)意識。在一些地方政府部門中，行政人員缺乏公共服務(wù)意識，將追求個人發(fā)展放在首位，自我意識突出，這明顯與建設(shè)服務(wù)型政府的理念不符。缺乏公共服務(wù)意識導(dǎo)致政府部門在提供公共服務(wù)的過程中流于形式，而且在行政審批等方面程序不明、收費混亂，給群眾帶來諸多不便。

公共服務(wù)的種類單一、總量不足。我國人口眾多，地方政府所提供的公共服務(wù)與現(xiàn)實需求之間存在較大差距，不論是總量還是種類方面都很難滿足群眾的需求。如在保障群眾生命財產(chǎn)方面，我國的社會保障體系構(gòu)建還有待完善，養(yǎng)老保障并沒有實現(xiàn)全覆蓋，而且我國一直存在醫(yī)療資源不足且分配不均的問題。在公共服務(wù)設(shè)施上，農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施較少，農(nóng)民很少能夠享受其帶來的便利，而即便在城市，殘疾人服務(wù)設(shè)施也處于缺乏狀態(tài)，文化教育服務(wù)實施、公共交通系統(tǒng)設(shè)施較為緊張。

公共服務(wù)成本高質(zhì)量低。不斷降低成本或者在同樣的成本下提高產(chǎn)出是現(xiàn)代管理追求的目標之一。但我國地方政府在公共服務(wù)管理方面卻呈現(xiàn)高成本低產(chǎn)出的狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在三個方面：首先是地方政府組織運轉(zhuǎn)成本高，由于部門間權(quán)責(zé)不明確、機構(gòu)臃腫、人員龐雜等問題，政府的大量財政成本都用于維系政府本身的組織運轉(zhuǎn)，而非投入到公共服務(wù)領(lǐng)域；其次是政府存在的腐敗行為也增加了成本，某些官員熱衷于公款消費，更是將公共資源占為己有，以權(quán)謀私，浪費公共資源；最后是政府的一些失誤決策也增加了公共服務(wù)成本。部分領(lǐng)導(dǎo)官員受自身行政能力限制而盲目決策，帶來了公共資源不合理利用或者浪費的問題。另外，地方政府官員為了政績將經(jīng)濟發(fā)展放在首位，加之行政組織自身運營成本高，這使得政府財政更多的運用到經(jīng)濟領(lǐng)域和地方政府自身，而只有很少部分被投入到社會公共服務(wù)領(lǐng)域。盡管隨著社會發(fā)展水平的提高，我國近年來也開始重視政府在社會公共服務(wù)方面的職能，但與公眾龐大的需求相比，這些財政投入杯水車薪。此外，地方政府投入公共服務(wù)中的諸多資源存在浪費、占為己有的現(xiàn)象，這導(dǎo)致投入與產(chǎn)出不符，進一步加劇了公共服務(wù)供給的短缺。即便是在政府進行改革購買公共服務(wù)后，很多行政人員仍利用手中權(quán)力對提供公共服務(wù)的組織進行尋租，而社會組織為了盈利將尋租成本計算入公共服務(wù)供給成本中，進而降低公共服務(wù)的質(zhì)量，這也是我國公共服務(wù)供給成本高質(zhì)量低的一個重要原因。

地方政府購買公共服務(wù)時缺乏擔責(zé)意識。部分地方政府行政管理者認為其向社會組織購買公共服務(wù)便是將部分職能交由市場，與此同時責(zé)任也轉(zhuǎn)嫁給市場，政府不再為公共服務(wù)供給行為負責(zé)。所以，一些地方政府在購買公共服務(wù)之后，便不再對公共服務(wù)的具體供給操作進行關(guān)注，加之第三方組織將盈利作為組織運營的最終目標，可能為了追逐自身利益而忽視社會責(zé)任，這導(dǎo)致一些公共服務(wù)供給出現(xiàn)偷工減料的情況。一旦公共服務(wù)出現(xiàn)問題，政府卻以第三方供給為由推卸責(zé)任，最終使公眾利益受到侵害。 

促進地方政府購買公共服務(wù)需多措并舉

構(gòu)建地方政府購買公共服務(wù)的法律機制。當前我國有關(guān)地方政府購買公共服務(wù)的規(guī)定僅為行政性法規(guī)和條例，法律層次較低且缺乏普遍性的約束，這既不能保障地方政府購買的合法性，也為地方政府采購中的違規(guī)行為提供了空間。為此我國需要制定有關(guān)地方政府采購公共服務(wù)的全國性法律法規(guī)。具體來說，我國要對現(xiàn)有的《政府采購法》進行修訂，補充有關(guān)地方政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容，應(yīng)涉及地方政府購買公共服務(wù)的具體范圍分類、對供給公共服務(wù)的社會組織資質(zhì)進行規(guī)定，規(guī)范政府購買公共服務(wù)的流程，并對公共服務(wù)過程中相關(guān)主體應(yīng)承擔的責(zé)任進行劃分，解決權(quán)責(zé)不清的問題。

培育公共服務(wù)供給的市場主體。首先，政府要建立起公共服務(wù)的多元供給體系。地方政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，向社會組織購買公共服務(wù)，這意味著政府要破除自身在公共服務(wù)市場的壟斷地位，將非盈利組織、盈利組織都納入公共服務(wù)供給主體范圍之內(nèi)，形成競爭市場，這樣才能提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。在培育多元公共服務(wù)供給主體的過程中，政府應(yīng)由全面掌控者轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲撸辉儇撠?zé)所有的公共服務(wù)供給，而是扮演主導(dǎo)者角色，并對公共服務(wù)供給的水平進行監(jiān)督和評價。其次，要在社會公共服務(wù)供給中引入競爭機制，降低公共服務(wù)供給的成本。最后，公共服務(wù)供給市場的培育要以市場為導(dǎo)向。

強化地方政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督。盡管競爭機制的引入能夠提高公共服務(wù)供給的有效性，但要想解決地方政府購買公共服務(wù)中可能存在的尋租腐敗等問題，還需要建立監(jiān)督評價體系，這能監(jiān)督政府與公共服務(wù)供給機構(gòu)的購買與供給行為。首先，政府內(nèi)部要對公共服務(wù)供給過程建立監(jiān)督評價機制，包括對公共服務(wù)資金使用率、所購買的公共服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量等進行評估，這能起到預(yù)防腐敗、篩選優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給方的作用，將公共服務(wù)財政資金最優(yōu)化。其次是要建立外部監(jiān)督機制，這主要包括第三方專業(yè)性監(jiān)督機構(gòu)、專家監(jiān)督機制、媒體監(jiān)督以及群眾監(jiān)督四個方面，全面的外部監(jiān)督能夠形成科學(xué)多元的監(jiān)督體系，提高地方政府購買公共服務(wù)的有效性。

（作者為四川理工學(xué)院副教授）

【參考文獻】

①詹國彬：《需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務(wù)的困境與破解之道》，《經(jīng)濟社會體制比較(雙月刊)》，2013年第5期。

責(zé)編/潘麗莉    美編/于珊

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