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堵補(bǔ)“城中村”土地征收補(bǔ)償法律漏洞

核心提示: 征用土地是城市建設(shè)所必需,但是,需要很好地解決征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題,因這一問題不僅直接關(guān)乎農(nóng)民生活,同時(shí)也關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。這就需要建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制,使被征地農(nóng)戶、開發(fā)商、政府三者間的利益達(dá)到最佳平衡點(diǎn)。

【摘要】征用土地是城市建設(shè)所必需,但是,需要很好地解決征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題,因這一問題不僅直接關(guān)乎農(nóng)民生活,同時(shí)也關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。這就需要建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制,使被征地農(nóng)戶、開發(fā)商、政府三者間的利益達(dá)到最佳平衡點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】“城中村”改造 土地征收補(bǔ)償 法律漏洞 【中圖分類號(hào)】D91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來,在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí),城市化建設(shè)的步伐也在不斷加快,其中必然面臨“城中村”的改造問題。“城中村”改造必然牽涉土地征收及其補(bǔ)償問題,在這一問題上被征收農(nóng)戶期望補(bǔ)償最大化,而開發(fā)商、政府則希望盡量降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),利益的對(duì)立導(dǎo)致雙方矛盾重重、糾紛不斷,成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國涉及“城中村”土地征收補(bǔ)償法律制度的演變

“城中村”是在城市區(qū)域內(nèi),仍然是農(nóng)村的體制,土地為集體所有,而且將村民委員會(huì)作為組織形式。在城市化不斷推進(jìn)的過程中,隨著城市邊界的不斷擴(kuò)張,“城中村”不斷由城市的邊緣地帶變?yōu)槌鞘械闹行牡貛А榱私y(tǒng)一規(guī)劃城市建設(shè)、提高土地利用率,勢(shì)必對(duì)“城中村”進(jìn)行改造,使其由農(nóng)村體制變?yōu)槌鞘畜w制,其中“城中村”的土地會(huì)被征收。

新中國成立以來,我國的土地征收方式,主要有征收和沒收這兩種方式。然而,相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi),大多數(shù)都是無償征收的。社會(huì)主義改造基本完成之后,土地所有權(quán)發(fā)生了變化,主要是歸集體或國家所有。在十一屆三中全會(huì)以后,在土地的管理方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化,農(nóng)村土地雖然名義上仍歸集體所有,但承包給農(nóng)戶經(jīng)營,土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離。改革開放初期,國家對(duì)土地政策進(jìn)行了調(diào)整,不再采取無償沒收的方式,而是給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償和安置費(fèi)用,借以保障人民的基本生活條件。但是,這些政策也給政府和開發(fā)商帶來了很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),故國家的征收補(bǔ)償政策再一次發(fā)生改變,采取一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)政策。但是每個(gè)地方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的,所以在20世紀(jì)90年代之后,國家相關(guān)部門著手建立相應(yīng)的法律法規(guī),新增的法律條例明確表明了土地征收不同于土地征用的概念,謀求制定合理的補(bǔ)償措施,真正使農(nóng)民的生活有了保障。

“城中村”改造中現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償?shù)姆陕┒?/p>

立法存在一定的缺陷。有關(guān)土地政策的法規(guī)主要有憲法以及土地管理法。在我國,土地的管理是不同于其他國家的,目前有兩種形式,即全民所有制與勞動(dòng)群眾集體所有制。但是,隨著城市化進(jìn)程的不斷加快以及人口的擴(kuò)增,在加快城市發(fā)展的進(jìn)程中,往往會(huì)涉及到土地短缺的問題,此時(shí)采取的措施只能是征用集體所有的土地,在使用的過程中,將其轉(zhuǎn)化為國有的土地。所以,城市的發(fā)展關(guān)系到村民的生活保障,只有把村民利益放在最重要的位置,想方設(shè)法解決他們被征收土地后的后顧之憂,才能得到他們的支持,使城市建設(shè)順利推進(jìn)。

法律和政策的貫徹不太到位。我國經(jīng)濟(jì)正在持續(xù)發(fā)展中,這就使得國內(nèi)的各大中小城市不斷開展“城中村”的改造工作,借以來滿足城市日益發(fā)展的需要。在這一過程中,我國對(duì)土地征收的各項(xiàng)管理規(guī)定方面的工作重視程度是相當(dāng)高的。尤其是近年來,制定了相關(guān)的法律條例,實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地的征收補(bǔ)償政策的日趨完善。但是,一些地方政府處于左右為難的境地,答應(yīng)被征戶要求,則大大提高土地征收成本,根本無力承擔(dān);而如不答應(yīng),則有違公正,容易引發(fā)群體性事件。不得已之下,在解釋的過程中往往使用模糊語言,玩起了文字游戲,村民對(duì)這種解釋十分不滿。

集體產(chǎn)權(quán)的主體相對(duì)模糊?!锻恋毓芾矸ā穼?duì)集體土地所有權(quán)的主體規(guī)定不明確,是生產(chǎn)隊(duì),還是村鎮(zhèn),抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,模糊不清,導(dǎo)致所有權(quán)主體虛位,學(xué)界上稱其為“主體模糊”、“主體錯(cuò)位”。這就導(dǎo)致在城中村改造的過程中,缺乏正確的權(quán)利主體來行使權(quán)利。一旦出現(xiàn)矛盾,農(nóng)民集體不能作為法律上實(shí)在的主體來表達(dá)其合法權(quán)利的訴求。而且農(nóng)村在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,所執(zhí)行的政策大多是沒有按照政策實(shí)施的,雖然土地的征收補(bǔ)償是村民所有,但是在發(fā)放之前是在掌權(quán)者的管理下的,使得農(nóng)民的權(quán)益不斷被虛有化。

對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度仍待加強(qiáng)。法律上,我國公民是享有財(cái)產(chǎn)保障權(quán)的,但是法律還不健全,受傳統(tǒng)社會(huì)主義崇尚公有制而排斥私有制觀念的影響,國家往往只是單純注重保護(hù)公有財(cái)產(chǎn),這就使得個(gè)別地方政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)完全不管,甚至以犧牲個(gè)人財(cái)產(chǎn)來追求經(jīng)濟(jì)增長。根據(jù)我國現(xiàn)階段法律法規(guī)的內(nèi)容,村民的土地如果被城市化發(fā)展的擴(kuò)張所利用,也就是說土地受到侵犯時(shí),這時(shí)農(nóng)民可以向有關(guān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)補(bǔ)償,若是農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償有任何疑問,可以借助法律的手段,向政府的相關(guān)部門提出異議。然而,法律的相關(guān)細(xì)則缺乏,使得政策難以實(shí)施。我國公民的私有財(cái)產(chǎn)必須受到法律的保護(hù),否則不僅會(huì)損害農(nóng)民權(quán)益,社會(huì)也難以穩(wěn)定。

“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償法律漏洞的堵補(bǔ)方案

以“公正補(bǔ)償”為征地補(bǔ)償原則。征用土地是城市建設(shè)所必需,但是需要很好地解決征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題,因這一問題不僅直接關(guān)乎農(nóng)民生活,同時(shí)也關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。這就需要建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制,使被征地農(nóng)戶、開發(fā)商、政府三者間的利益達(dá)到最佳平衡點(diǎn)。目前雖然有相關(guān)的法律法規(guī),要求農(nóng)民的土地被征收之后,必須得到相應(yīng)的補(bǔ)償。但是這不代表農(nóng)民肯定能收到這筆錢,即使收到了錢,補(bǔ)償數(shù)額的多少也是不一定的,實(shí)用性不強(qiáng),需要一個(gè)公正的征地補(bǔ)償原則。

明確土地征收補(bǔ)償受益的主體。國家首先應(yīng)該立法賦予農(nóng)民集體擁有民事主體的資格,使他們成為真正意義上的民事主體,讓他們擁有主體的權(quán)利以及責(zé)任;將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸還給農(nóng)民,由他們來行使土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。然后給予農(nóng)民對(duì)土地的處分權(quán)利,立法承認(rèn)集體之間可以進(jìn)行土地所有權(quán)合法轉(zhuǎn)移。

保證土地征收程序公正公開。要想健全征地程序,就應(yīng)做到“三權(quán)”和“三序”。所謂“三權(quán)”就是指農(nóng)民在征地中享有知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)。對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有不滿意的地方,可以提出自己的意見,地方政府應(yīng)該認(rèn)真聽取,如果合理應(yīng)予以采納。所謂“三序”就是指在土地征收制度中引進(jìn)土地征用公共利益聽證程序、土地征用司法救濟(jì)程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證程序。引進(jìn)這些聽證程序可以確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)以及參與權(quán)。

擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。相關(guān)法律明確規(guī)定:城市建設(shè)需要進(jìn)行征收集體土地的,需要將相關(guān)的補(bǔ)償費(fèi)用補(bǔ)貼給相應(yīng)的農(nóng)民。確保農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)不受侵犯,切實(shí)保障我國農(nóng)民在土地使用以及所有權(quán)方面的權(quán)益,同時(shí)保證生活質(zhì)量。不同城市地區(qū)必須按照統(tǒng)一的制度方針實(shí)施,將制定的法律法規(guī)落實(shí)到實(shí)際的土地管理與政策實(shí)施過程中,并盡力將補(bǔ)償?shù)姆秶M(jìn)一步擴(kuò)大,使村民的利益能落實(shí)到位。

豐富補(bǔ)償方式?,F(xiàn)階段,我國在征地補(bǔ)償方面實(shí)施的是產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償途徑,尤其是最近幾年,最主要的措施是施行一次性補(bǔ)償。然而,這種方式實(shí)際并沒有得到徹底的實(shí)施,不能為農(nóng)民帶來足夠的保障。同時(shí)在征收的過程中,會(huì)有經(jīng)營性土地的征收,若實(shí)施對(duì)村民的一次性補(bǔ)償,村民就不能夠得到土地升值帶來價(jià)值的收益。

建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。土地對(duì)于農(nóng)民來說,無疑是非常重要的,土地是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)。保障這些被征地農(nóng)民的生活,在整個(gè)“城中村”改造過程中至關(guān)重要。在“城中村”改造過程中,要努力建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。征收土地的相關(guān)部門對(duì)于已被征收土地的農(nóng)民要施以優(yōu)惠措施。農(nóng)民將得到的土地補(bǔ)償金可以由保險(xiǎn)公司進(jìn)行管理,同時(shí)可以為農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)或者是醫(yī)療相關(guān)保障,進(jìn)而為農(nóng)民的生活提供持續(xù)的保障。

(作者單位:東南大學(xué)法學(xué)院)

【參考文獻(xiàn)】

①張培:《城中村改造基本法律問題研究》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2005年第6期。

②楊英法:《中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究》,《社會(huì)科學(xué)家》,2016年第2期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲

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[責(zé)任編輯:溫祖俊]
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