【摘要】報(bào)銷腐敗是一個(gè)老問題,這些年來也一直在治理。報(bào)銷腐敗主要包括五種類型,其中公款旅游、公款吃喝最為常見。從其行為的性質(zhì)來看,把報(bào)銷腐敗定性為腐敗是準(zhǔn)確的。報(bào)銷腐敗問題仍然突出的原因有多種,需要綜合施策來治理,主要治理措施包括:要作到懲治全覆蓋,要繼續(xù)嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度,要進(jìn)一步扎緊關(guān)住權(quán)力的制度籠子。
【關(guān)鍵詞】報(bào)銷腐敗 發(fā)票腐敗 反腐敗 【中圖分類號(hào)】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十八大以來,經(jīng)過四年多的持續(xù)高壓反腐和從嚴(yán)治理違反八項(xiàng)規(guī)定問題,腐敗和不正之風(fēng)問題從總體上得到了控制。用習(xí)近平總書記去年底今年初在相關(guān)講話中給出的戰(zhàn)略性判斷就是:“反腐敗壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。”腐敗和反腐敗是兩種勢力的對(duì)抗或競爭。自我國進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來,由于各種原因的疊加,腐敗現(xiàn)象開始抬頭,腐敗和反腐敗的對(duì)抗日趨激烈。“壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”意思是說反腐敗形勢出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn),即反腐敗力量超越了腐敗勢力。也就是說,關(guān)于反腐敗形勢可能失控、腐敗現(xiàn)象可能出現(xiàn)反彈、出現(xiàn)回潮的擔(dān)心已被徹底打破。換句話說,積四年之功,我們?cè)诜锤瘮〉穆L歷程中終于實(shí)現(xiàn)了一個(gè)了不起的轉(zhuǎn)折。廣大人民群眾對(duì)這一巨大成績給予了普遍的、高度的肯定,同時(shí),對(duì)于黨和政府的反腐敗工作也展示出了前所未有的支持。
可是,在總體形勢大好的情況下,還是存在個(gè)別較凸顯的問題。從近期查處和曝光的情況來看,報(bào)銷腐敗問題就是其中之一。報(bào)銷腐敗是一個(gè)新近使用的概念,但其實(shí)是一個(gè)老問題,且是一個(gè)帶有頑固性特點(diǎn)的老問題。報(bào)銷腐敗與發(fā)票腐敗、“三公”消費(fèi)、公家浪費(fèi)等概念都有交集,指的是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部或其他公職人員,把本應(yīng)該由自己支付的各種私人消費(fèi)支出,通過政府或單位的資金予以報(bào)銷。
從報(bào)銷腐敗行為的實(shí)質(zhì)來看,將其定性為腐敗是準(zhǔn)確的
2016年12月22日,中央紀(jì)委公開曝光八起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題,其中就有六起涉及報(bào)銷腐敗。2017年1月18日,中央紀(jì)委又一次公開曝光八起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題,同樣有六起涉及報(bào)銷腐敗。從這些通報(bào)曝光的事例來看,報(bào)銷腐敗在違反八項(xiàng)規(guī)定的各類問題中還是比較突出的。報(bào)銷腐敗主要包括以下五種類型。一是公款旅游,二是公款吃喝,三是公款送禮,四是違規(guī)發(fā)放福利,五是其他不屬于前幾種情形的各種發(fā)票腐敗,包括編制虛假的會(huì)議、招待,甚至購買假發(fā)票報(bào)銷等。
雖然報(bào)銷腐敗形形色色,但基本特征是一致的,大部分都是通過財(cái)務(wù)報(bào)銷的方式來完成。從財(cái)務(wù)資金來源類型來看,可以劃分為兩種類型。一類是小金庫資金。小金庫的建成、途徑和方式五花八門,資金既可能放在本單位,也可能是在單位以外的任何地方。通過小金庫資金報(bào)銷就更加隱蔽,調(diào)查和追蹤也更為困難。另一類是正常的財(cái)務(wù)賬目資金。源于這種資金來源的報(bào)銷腐敗行為的證據(jù)通常都隨封存的會(huì)計(jì)賬目而固化下來,調(diào)查和追蹤起來相對(duì)容易一些。
從報(bào)銷腐敗行為的實(shí)質(zhì)來看,將其定性為腐敗是準(zhǔn)確的。根據(jù)我國的法律法規(guī),這種行為的性質(zhì)就是貪污,盡管有時(shí)也會(huì)被定性為“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律”的違紀(jì)行為。在很多國家,這種行為通常被定性為“欺詐”(Fraud),也是一種典型的腐敗行為。之所以被定性為欺詐,是因?yàn)檫@類報(bào)銷一定程度上都伴隨著種種故意的掩飾、掩蓋行為,欲蓋彌彰,混淆或隱藏原來的行為。比如,公款旅游費(fèi)用在報(bào)銷時(shí),一定會(huì)被編造成正常的工作考察或其他各種公務(wù)的接待。如果查不到工作考察或其他的公務(wù)內(nèi)容,公款旅游就會(huì)現(xiàn)出原形。
報(bào)銷腐敗之所以頑固地存在,主要原因有三:其一,私心作怪。所有圖謀報(bào)銷腐敗的人,都是想占公家或單位的便宜,想謀取私利。而所有為報(bào)銷腐敗提供便利的人,包括接待單位,實(shí)際報(bào)銷單位,以及財(cái)務(wù)人員等,也都脫離不了私心。例如,通報(bào)報(bào)銷討好報(bào)銷人,以圖其他回報(bào)。其二,財(cái)務(wù)管理制度上存在的漏洞或?qū)ω?cái)務(wù)工作監(jiān)管不力。小金庫就是一個(gè)嚴(yán)重的問題,這在一定程度上反映了財(cái)務(wù)管理制度缺陷。其三,報(bào)銷制度也不乏漏洞。例如,報(bào)銷程序不完備,一些模糊報(bào)銷項(xiàng)目,如辦公費(fèi)、招待費(fèi)等就很容易成為違規(guī)報(bào)銷的“溫床”,甚至彈性較大的培訓(xùn)、會(huì)務(wù)等經(jīng)費(fèi)也容易成為“渾水摸魚”的機(jī)會(huì)。其四,把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”還需要一個(gè)過程。只要存在還不能得到有效監(jiān)督的權(quán)力,就有可能任性而為。由于原因多樣,治理報(bào)銷腐敗也就需要綜合施策。
治理報(bào)銷腐敗問題需綜合施策
報(bào)銷腐敗是一個(gè)老問題,這些年來也一直在治理。十八大之后,隨著整體反腐敗取得巨大進(jìn)展,實(shí)事求是地看,在報(bào)銷腐敗的治理上也取得了不小的進(jìn)展。從全國來看,各黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位的“三公”經(jīng)費(fèi)支出都出現(xiàn)了明顯的下降趨勢,且下降幅度巨大,這都是報(bào)銷腐敗治理成效顯著的客觀指標(biāo)。
十八大以來出臺(tái)治理報(bào)銷腐敗的新措施主要有以下三個(gè)方面。一是不斷加大懲治和曝光力度。隨著時(shí)間的推移,懲治力度不降反升。這個(gè)思路和理念很重要,起到了很好的控制效應(yīng)。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站開設(shè)了“監(jiān)督曝光”欄目,專門就“違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題”進(jìn)行曝光,起到了很大的警示效應(yīng)。二是持續(xù)加大權(quán)力監(jiān)督力度。包括改革監(jiān)督體制,追究“兩個(gè)”責(zé)任(主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任),出臺(tái)問責(zé)制度追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等。三是在嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理方面采取了一些重要的治本措施。例如,小金庫清理和治理取得明顯成效,大部分黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位都制定了更為嚴(yán)密的財(cái)務(wù)報(bào)銷程序,嚴(yán)格了財(cái)務(wù)管理制度,堵塞了報(bào)銷腐敗的漏洞。實(shí)事求是地說,這些思路和措施都是科學(xué)有效的。不能因?yàn)閳?bào)銷腐敗問題依然突出就否定這些措施,就棄之不用;也不能因?yàn)閳?bào)銷腐敗問題頑固,就喪失信心。正確的作法是,要很好地繼承這些經(jīng)驗(yàn),思路和措施不應(yīng)改變,力度不能減弱,并在此基礎(chǔ)上,對(duì)原有的思路和措施作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這就是接下來提出治理思路和對(duì)策建議的基本特點(diǎn)。
在總結(jié)過往,特別是十八大以來治理報(bào)銷腐敗問題經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,這里提出以下三個(gè)方面的思路和建議。首先,要盡快做到懲治的“全覆蓋”。懲治依然是基礎(chǔ)性的措施,新的建議是要擴(kuò)大懲治的范圍,直至“全覆蓋”,而不只是加大懲治的力度。懲處力度和懲處對(duì)象范圍是兩個(gè)維度的問題。毫無疑問,報(bào)銷腐敗的焦點(diǎn)主體或直接責(zé)任人是把報(bào)銷款裝入私人腰包的那些人,稱為報(bào)銷人??墒牵瑘?bào)銷腐敗之所以能達(dá)成,還有其他多個(gè)責(zé)任主體。這些主體包括:第一,報(bào)銷行為的決定人。決定人可能就是報(bào)銷人本人,也可能另有他人。第二,報(bào)銷單位的有關(guān)財(cái)務(wù)操作人員和管理人員。這些人員都負(fù)有審查、監(jiān)督的責(zé)任。如果出現(xiàn)假發(fā)票,故意視而不見,那責(zé)任性質(zhì)就更嚴(yán)重了。第三,報(bào)銷腐敗的其他獲益人。以上涉及報(bào)銷腐敗的其他責(zé)任人,如果都不加以處置,懲處所產(chǎn)生的規(guī)管效果就會(huì)大打折扣。反之,每延伸多懲治一方責(zé)任人,今后發(fā)生類似問題的概率就會(huì)更小一些,至少不能放過決定人。最優(yōu)方案是懲處上述全部責(zé)任人,即這里所說的懲處“全覆蓋”。
其次,要繼續(xù)嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度。嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度,減少財(cái)務(wù)管理漏洞要從兩個(gè)方面著力。一方面,要進(jìn)一步清理和治理小金庫,不斷擠壓小金庫存在的空間。一旦有了小金庫,報(bào)銷腐敗就難以查處和治理了。所以,小金庫治理的成果一定要鞏固,絕不能讓小金庫現(xiàn)象死灰復(fù)燃。對(duì)于小金庫問題要繼續(xù)標(biāo)本兼職,懲治要更加嚴(yán)厲。同時(shí),嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理,堵塞漏洞,清除滋生小金庫“土壤”的工作也不能放松。另一方面,要堵塞財(cái)務(wù)漏洞,嚴(yán)密財(cái)務(wù)報(bào)銷程序。財(cái)務(wù)上的那些模糊報(bào)銷科目應(yīng)一律取消。要從提供方開始加大對(duì)虛假發(fā)票的整治力度。嚴(yán)密財(cái)務(wù)報(bào)銷程序要做到五有:一有計(jì)劃和預(yù)算。只要沒有事前計(jì)劃和預(yù)算,任何支出都不能報(bào)銷。短期內(nèi),如果事前計(jì)劃和預(yù)算難以完全做到,可以以報(bào)銷事項(xiàng)所涉及活動(dòng)的正式通知和批件來替代;二有合格的發(fā)票或票據(jù);三有消費(fèi)和支出的原始清單。這也就是各國普遍推行的所謂的“透明發(fā)票”制度。發(fā)票一旦透明,就可以防范很多報(bào)銷腐??;四有報(bào)銷事項(xiàng)的說明材料。說明材料就是有關(guān)報(bào)銷事項(xiàng)的綜合報(bào)告材料,說明報(bào)銷事項(xiàng)的所有細(xì)節(jié),由報(bào)銷人和決定人共同提供、共同署名;五有財(cái)務(wù)操作人員和管理人員的審查意見。審查意見可以單獨(dú)寫,也可以批注在說明材料上。一旦做到五有,很多漏洞都可以堵塞。即使有人膽敢以身犯險(xiǎn),也很容易留下固化的證據(jù),從而讓報(bào)銷腐敗不能或不敢發(fā)生。
最后,要進(jìn)一步扎緊關(guān)住權(quán)力的制度籠子。報(bào)銷腐敗之所以存在的深層原因還是權(quán)力得不到有效監(jiān)督,進(jìn)而造成權(quán)力任性的結(jié)果。十八大以來,在監(jiān)督權(quán)力方面已經(jīng)有了一些重要的突破,黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察、司法體制改革都有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。可是,權(quán)力的制度籠子并沒有完全扎緊、關(guān)住。監(jiān)督體制改革上還需要進(jìn)一步拓展,民主政治建設(shè)更有待推進(jìn)。
(作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo),北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任)
【參考文獻(xiàn)】
①任建明:《公家浪費(fèi)問題根源與治理》,《人民論壇》,2013年2月下。
②《“發(fā)票書記”落馬記》,《中國青年報(bào)》,2015年8月23日。
③《中央紀(jì)委公開曝光八起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題》,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站,2016年12月22日。
④《中央紀(jì)委公開曝光八起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題》,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站,2017年1月18日。
責(zé)編/ 肖晗題 美編/王夢(mèng)雅
【報(bào)銷腐敗的幾個(gè)類型】
類型一:公款旅游
2015年7月,國家稅務(wù)總局財(cái)產(chǎn)和行為稅司原巡視員楊遂周在內(nèi)蒙古自治區(qū)調(diào)研結(jié)束后,在當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門安排陪同下,與家人朋友到赤峰市烏蘭布統(tǒng)草原游玩3天,相關(guān)住宿、餐飲、交通費(fèi)共計(jì)2.77萬元,由當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門公款報(bào)銷。
類型二:公款吃喝
2015年至2016年,經(jīng)河南出入境檢驗(yàn)檢疫局機(jī)場辦公室原主任李志遠(yuǎn)批準(zhǔn),機(jī)場辦從上級(jí)撥付的食堂補(bǔ)助中,違規(guī)支出費(fèi)用15筆1.95萬元、白條支出5筆0.68萬元用于接待。此外,李志遠(yuǎn)先后2次批準(zhǔn)以機(jī)場辦食堂名義開具的虛假票據(jù),違規(guī)報(bào)銷接待費(fèi)用0.38萬元。
類型三:公款送禮
2016年春節(jié)前,江蘇省南京市煙草專賣局三分局原黨支部書記、局長陳旭明安排領(lǐng)取已經(jīng)封存的10瓶五糧液酒用于送禮。
類型四:違規(guī)發(fā)放福利
2013年至2015年春節(jié)、端午等節(jié)日期間,中船消防設(shè)備有限公司總經(jīng)理辦公室原主任溫佛勝通過擅自截留代收款項(xiàng)所設(shè)的“小金庫”,違規(guī)發(fā)放本部門過節(jié)費(fèi)、上班紅包等共計(jì)1.05萬元。
類型五:購買假發(fā)票
2007年至2013年,河南周口市政法委原書記朱家臣通過虛開發(fā)票、購買假發(fā)票,“派發(fā)”給基層單位和個(gè)人,報(bào)銷所得公款據(jù)為己有、用于個(gè)人消費(fèi),累計(jì)金額超過400萬元。
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