【摘要】在監(jiān)督制度層面上,漢朝一方面繼承秦朝傳統(tǒng),另一方面繼續(xù)發(fā)展完善,最終形成了自上而下的御史(刺史)巡視制度和自下而上的上計制度,可謂雙管齊下。這兩種制度,一方面對漢代的地方政治、經濟、社會等方面都發(fā)揮過積極效用,有效維護了中央集權,促進了國家進步;但另一方面,由于制度本身的局限性,加之中央朝廷走向昏暗、吏治敗壞等因素,最終都隨之崩塌。
【關鍵詞】漢代監(jiān)察 御史巡視 上計 地方官員 【中圖分類號】K234 【文獻標識碼】A
“有生得遇唐虞圣,為政仍逢守令賢”,宋代思想家程顥在《下山偶成》一詩中,感慨了地方官員在國家政治生活中的重要地位。作為維持國家機器有效運轉的重要組成部分,地方官員在日常政治生活中的地位舉足輕重,歷代中央政府對其既依賴又限制。為更好發(fā)揮地方官員的作用,推動國家運轉,對其實行有效監(jiān)督成為歷代統(tǒng)治集團探索的重點之一。漢承秦制,兩漢對地方行政、地方官員的監(jiān)督在秦朝監(jiān)察制度上不斷鞏固和發(fā)展,最終形成了自上而下的御史(刺史)巡視制度和自下而上的上計制度,雙管齊下。
自上而下——對地方官員的兩級監(jiān)察
秦統(tǒng)一六國后,在地方全面推行郡縣制。兩漢雖自始至終延續(xù)著漢高祖劉邦所創(chuàng)立的郡國并行的基本格局,但卻不否認郡縣制在地方行政體制中的主導地位。作為地方大員,郡守集行政、司法、軍事、財政于一身,位高權重,中央必須對其權力實行監(jiān)督。由此,兩漢地方監(jiān)察系統(tǒng)的第一級監(jiān)察即由中央御史府(東漢以后稱御史臺)遣派監(jiān)御史(后為刺史)監(jiān)察郡國,他們在漢代發(fā)揮著舉足輕重的作用。
刺史監(jiān)察郡國制的形成并非一蹴而就,而是經歷了較長時段的摸索。秦以及漢初只設置監(jiān)御史,唐代杜佑《通典》記載:“御史之名,周官有之……在前則皆記事之職也,至秦漢為糾察之任。所居之署,漢謂之御史府,亦謂之御史大夫寺,亦謂之憲臺。……后漢以來,謂之御史臺,亦謂之蘭臺寺。”隨著豪強地主勢力的恢復和發(fā)展,地方豪強和官僚地主兼并土地、侵害百姓、擾亂地方吏治,漢武帝時,置“刺”,檢核問事,巡行各部。
隨著監(jiān)御史的廢除,刺史制度的完善,地方監(jiān)察法規(guī)亦由《監(jiān)御史九條》過渡到《刺史六條》,尤其是后者,嚴格規(guī)定了刺史的重點監(jiān)察對象和監(jiān)察重點,為刺史執(zhí)行地方監(jiān)察提供了依據。刺史遵照法規(guī)開展工作,在規(guī)范地方大員權責、維護中央皇權、求賢選拔人才、改善社會風氣等方面發(fā)揮了積極效用?!洞淌妨鶙l》的制定和頒布,是漢代監(jiān)察制度形成的重要標志之一。明末清初著名思想家顧炎武在其《日知錄》中曾贊許,“刺史六條,為百代不易之良法”,可見《刺史六條》的頒布無論是對漢代監(jiān)察制的完善,還是對后世法律制度的制定,都有促進之效,因而得到了名儒的肯定。
除中央派遣刺史監(jiān)察郡國行政和官員這一級監(jiān)察形式外,設置督郵一職監(jiān)察屬縣長官也是自上而下監(jiān)察制的關鍵一環(huán),“督郵分明善惡于外”。漢代每郡分若干部,每部設置一名督郵,由督郵定期巡察部內諸縣,重點監(jiān)察屬縣長官和豪強,對不稱職、擾亂地方吏治者向郡守報請罷免和處罰,對政績突出者則報請推薦以獎賞、升遷。由此可見,督郵在郡內任務重要、職位關鍵,履行著“分明善惡”的職掌。
綜觀兩漢時期對地方的巡視制度,總體來說監(jiān)察官員品秩一般都比較卑下,但是職權重大,待遇也頗為豐沃。在這樣的激勵機制之下,監(jiān)察官員能夠發(fā)揮自主性開展工作,隨著制度的加強,其職能效用也愈加明顯。經當代學者總結,自上而下的兩級監(jiān)察制,尤其是刺史,在懲治貪贓枉法官吏、打擊地方不法劣跡等方面發(fā)揮著積極的職能作用,一定程度上維護了中央集團、改善了吏治,激濁揚清。
制度的發(fā)展是一個循序漸進的過程,初始摸索,隨著實踐程度加深,可不斷調整以臻完善,兩漢的刺史制度亦然。刺史的前身是丞相刺史,后者屬于丞相府臨時派遣,沒有固定的監(jiān)察區(qū),也沒有固定的辦事機構,其監(jiān)察帶有臨時性,但這并不利于對地方行政、地方官員實行長效監(jiān)督。漢武帝及以后的刺史則屬于常設地方監(jiān)察長官,由天子派遣,有固定治所,并且擁有自己的屬官,雖位輕但權責重大。權重的特點,一方面便于樹立刺史在地方官員中的威望,以監(jiān)督、約束地方官員;但另一方面,我們必須注意到,刺史有固定治所,加之自身屬官擁戴,很容易做大做強。到東漢后期,刺史部的職責范圍進一步擴大,已經超出監(jiān)察官范圍。
地方官員在中央的形象很大程度依賴于監(jiān)察官的表述,長此以往,監(jiān)察官與地方官之間形成利益關系,相互庇護勾結,這也是古代中國依靠“人治”的一個必然結果。除此之外,東漢很長一段時間,外戚宦官輪流專政,朝廷政治氛圍烏煙瘴氣,漢靈帝期間,竟用“出于宦官”的王寓擔任監(jiān)察官,王寓恃寵而驕,“欲借寵公卿,以求薦舉”,百官眾僚都畏懼他,對他的各種無理要求只能應承許諾。當時太常張奐剛正不阿,敢于對王寓說不,惹禍上身,被誣陷以結黨營私之罪,最終免官回到家鄉(xiāng),教授弟子,誦讀經書。在這種狀況下,中央和底層都缺乏對刺史的監(jiān)察,刺史也再難堅守職責,對貴戚寵臣的不法行為視若無睹,有的甚至與地方大員勾結作惡,監(jiān)察效用嚴重受削,群雄割據成為歷史必然。
自下而上——地方官員的自我檢核
兩漢時期,中央對地方的監(jiān)督,御史(刺史)自上而下的巡視是重中之重,但除此以外,中央對地方的監(jiān)督還采取了一種自下而上的形式,即上計制度。每年年終,地方行政長官需要將地方的戶口、墾田、錢谷、盜賊、稅收、獄政等方面的情況統(tǒng)計后編成簿籍上報到中央,中央以此作為對地方官員政績進行評定的主要依據材料之一。上計制度在戰(zhàn)國、秦朝時已具雛形,漢承秦制,到后來不斷發(fā)展完善,成為較為完備的制度,形成縣、道上計于所屬郡國,郡國上計于朝廷兩個層次,并頒布有專門的法規(guī)《上計律》。
為更好地發(fā)揮制度效用,與自上而下的兩級巡視監(jiān)察一致,自下而上的上計制度也擁有兩個層次。第一級是屬縣上計,各屬縣每年“秋冬集課,上計于所屬郡國”,郡守以屬縣所呈上計簿作為考評縣令(長)的重要依據,考課結果分為最、殿兩個等級,最者升遷、殿者受罰。第二級為郡國上計,各郡國以上計簿形式向中央呈報田賦、錢谷、獄政等各方面情況,接受丞相府、御史府的考課,兩府工作各有偏重,丞相府主要是以上計簿為依據考察郡守的政績,而御史府則重在審核上計簿的真?zhèn)危?ldquo;御史察計簿,疑非實者,按之,使真?zhèn)挝鹣鄟y”。與屬縣上計一致,對郡守政績進行評定,好者為最,不好者為殿,最者升遷、殿者懲處。
郡國上計簿的編寫以屬縣集簿冊為基礎和依據,因而各屬縣上計時間早于郡國上計,屬縣上計為秋冬之際,郡國上計則在“歲盡”時???ldquo;歲盡遣吏上計”,即每年年終郡國派遣計吏赴京上計,具體受計時間大體是在春天朝會之后。上計與郡國守令的升遷賞罰緊密關聯,因而各郡國都非常重視,在中央由丞相總領的郡國上計儀式也十分隆重,史籍中有關這方面的記載多處可見。漢武帝在位期間,還曾多次親自受計,如太初元年(公元前104年),“春還,受計于甘泉。”天漢三年(公元前98年),“三月,行幸泰山,修封,祀明堂,因受計。”可見中央朝廷對上計的關注程度。
上計之所以得到地方和中央的廣泛重視,實則是其與國家政治、經濟、社會之間不可分離的關系。從政治方面來看,上計雖是縣、道、郡自下而上進行的一種自我檢核,以呈遞中央考課,但實則是中央對地方、上級對下級的一種監(jiān)督管理,其用意與御史(刺史)巡視有著內在的一致性,旨在加強對地方行政、地方官員的管控,以維護皇權,鞏固統(tǒng)治。從經濟方面來看,對地方長官按照計簿進行考課外,還要對地方官中掌管財政和財政有關的屬吏進行考評,由此,上計制度就與財政聯系起來。
綜漢之世,上計對財政的監(jiān)督起到了一定作用,一定程度上打擊了違法亂紀行為。從社會方面來看,每年向上呈遞的上計簿主要記載著戶口、土地、錢谷等基本數據,這些都是朝廷攤派和征斂賦役的依據,尤其是戶口的調查核實,漢王朝以此征收口賦、算賦,攤派徭役、兵役,調發(fā)卒徒工匠,賞賜權貴等。
漢代監(jiān)督制度與整個國家的政治生態(tài)、吏治清污休戚與共
漢代上計制度涉及范圍廣泛,它與監(jiān)察制度、官員考課、用人制度、法律制度等都有著千絲萬縷的關系,成為國家運轉的軸承之一,并與其他制度融合,互相配合。所以,上計制度在漢代發(fā)揮了它應有的歷史作用,它為朝廷穩(wěn)定的財政收入提供了依據,進一步鞏固和發(fā)展了中央集權財政制度,同時,“最”“殿”的官員考課評級,直接促成了以政績任用官吏的制度形成和完善。
但專制王權下的制度有其歷史局限性,上計制度亦在所難免,在肯定它的積極面時,還應該注意到它所存在的問題。從微觀實施角度來說,每年“案比”(又稱“算民”),即調查戶口之時,是一年一度的大動作,上自縣、道,下至鄉(xiāng)、亭、里、什、伍,都將參與進來。為了避免謊報以逃避賦役的現象發(fā)生,民眾需要攜老扶幼前往縣府集中,等待驗閱年貌形狀,這對于老百姓來說,無疑是一項困擾之事,尤其是老弱病殘者。因此,但凡能夠體貼民眾,親自到百姓所住區(qū)域進行貌閱的官員都將得到稱贊,谷城長張遷即是實例,民眾刻寫碑刻以歌頌他的功德“八月算民,不煩于鄉(xiāng),隨就虛落,存恤高年。”從國家宏觀層面來說,上計制度與所處歷史時期的整體政治生態(tài)、吏治清污休戚與共,國家政治清明,則制度見效明顯,且以積極面為主;反之,國家混亂、朝政昏庸,上計制度想要健康前行,就不太切合實際了,畢竟,它不是孤立存在的。
制度的優(yōu)劣、效用與多方面關涉緊密,并非簡單一兩句話就可概括其成敗緣由。就漢代御史、刺史巡視制度和上計制度來看,統(tǒng)治集團可謂殫精竭慮,希望通過多角度、多手段來推進地方政治朝著良性方向發(fā)展,消除治理過程中面臨的各種缺陷和弊端。
綜觀漢代監(jiān)督制度,我們可看到地方行政和地方官員的監(jiān)督與整個國家的政治生態(tài)休戚相關,國家昌明則監(jiān)督有顯著效果,反之,政治陷入昏暗則制度也就逐步走入癱瘓。究其根本,在古代專制皇權下,監(jiān)察的出發(fā)點主要是為了限制官權以維護皇權,而并非純粹為百姓謀求利益,擁有最高監(jiān)察權的皇帝雖然受到朝臣的一定制約,但這種制約極為有限,尤其是在面臨強大的皇權之際。故而,在古代中國,當朝局陷入昏暗,皇權被濫用時,監(jiān)察官個人的品格、素質、能力、信仰對于監(jiān)察制度的發(fā)揮就起著關鍵性作用。同樣,地方官員個人的品德與才能也大范圍、深層次地左右著地方政治的好壞,有時候甚至起到了決定性作用。監(jiān)察制度崩壞之際,是否還能做到仁政愛民、清廉剛正,考驗的就是為官之人的個人信仰和素質。
(作者為北京師范大學中國易學文化研究院院長;北京師范大學中國易學文化研究院張玲莉對此文亦有貢獻)
【參考文獻】
①[漢]班固:《漢書》,北京:中華書局,2016年。
②[唐]杜佑:《通典》,北京:中華書局,1988年。
責編/潘麗莉 美編/宋揚
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