【摘要】應對海洋環(huán)境突發(fā)事件,走出海洋環(huán)境治理的困境,除了要發(fā)揮好政府在治理中的主導作用外,還應當進一步轉變治理策略,積極推進政府主導治理向政府、社會、公眾協(xié)同治理的轉變,構建一種政府互助、公眾參與、社會協(xié)助的海洋環(huán)境治理新格局。
【關鍵詞】海洋環(huán)境 治理 協(xié)同治理 【中圖分類號】D913 【文獻標識碼】A
良好的海洋生態(tài)環(huán)境是人與自然和諧發(fā)展的基本要求,也是經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而,海洋經濟的發(fā)展給海洋生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力,目前我國海洋生態(tài)環(huán)境已經不容樂觀,海洋環(huán)境治理中的問題也日益凸顯。
海洋環(huán)境治理存在治理主體單一等問題
海洋環(huán)境治理主體構成單一。我國海洋環(huán)境污染治理主體構成較為單一,長久以來都是以政府為主導進行治理,具體涉及到環(huán)境保護、海洋、海事、漁業(yè)等行政主管部門。實踐中,海洋環(huán)境的治理雖然已經出現(xiàn)合作,但也主要是政府之間的合作,還沒有涉及到政府和社會組織、公眾的分工協(xié)作問題。這種合作往往體現(xiàn)為“互助”的合作形態(tài),一般是臨時性的、松散的、沒有固定的協(xié)作機制,只是為了解決某個臨時性的突發(fā)問題而聯(lián)系在一起。
海洋環(huán)境治理相關制度不夠完善。治理過程中依然存在著治理主體之間信息不通暢、治理措施不協(xié)調的現(xiàn)象,陸海聯(lián)動的海洋環(huán)境治理機制有待進一步推進和完善。海洋環(huán)境的治理,尤其是協(xié)同治理,往往涉及方方面面的事務及職權、職責,需要相應的海洋環(huán)境保護法律制度來明確。法律規(guī)范的缺失,在一定程度上導致了地方割據(jù)、無序競爭、利益分配不均衡等問題,政府間的合作治理容易陷入僵局。
海洋環(huán)境監(jiān)管能力依然不足。海洋環(huán)境監(jiān)測是海洋環(huán)境監(jiān)管的重要保障,但目前我國的海洋環(huán)境監(jiān)測網絡覆蓋的范圍和覆蓋的要素還不夠全面,信息化水平以及信息共享程度不足。各級監(jiān)測經費比較有限,監(jiān)測數(shù)據(jù)的利用、協(xié)調配合不充分,海洋環(huán)境監(jiān)測整體能力還比較薄弱。海洋環(huán)境風險管控能力和應急能力有待提高,海洋環(huán)保執(zhí)法隊伍有待充實,執(zhí)法能力、監(jiān)管手段也是海洋環(huán)境治理中的一塊短板,尤其是政府間聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管的能力亟待加強。
構建政府間相互協(xié)同、公眾有效參與、社會組織深入協(xié)助的海洋環(huán)境治理新格局
面對新形勢、新任務,海洋環(huán)境治理除了發(fā)揮好政府的主導作用外,還應當進一步轉變治理策略,從政府治理走向政府、社會、公眾的協(xié)同治理,構建一種政府間相互協(xié)同、公眾有效參與、社會組織深入協(xié)助的海洋環(huán)境治理新格局。
海洋環(huán)境突發(fā)事件的應對需要進行協(xié)同治理。海洋環(huán)境突發(fā)事件具有不可預測性,往往傳播速度快、涉及面廣、危害大。雖然海洋環(huán)境突發(fā)事件的應對方法有很多種,但毫無疑問的是“單兵作戰(zhàn)”的治理模式時常會捉襟見肘、治標不治本。只有積極建設應急指揮平臺、加強發(fā)揮綜合協(xié)調機構的作用,提高各方主體的參與意識和參與治理的程度,完善海洋環(huán)境保護相關法律制度、加強信息溝通和共享,實現(xiàn)協(xié)同共治,才能在最大程度上預防風險,為經濟社會發(fā)展保駕護航。
海洋環(huán)境污染的特性決定著海洋環(huán)境需要協(xié)同治理。因海水具有流動性,決定了海洋環(huán)境的治理不是某一個區(qū)域的分內事,僅憑自己的力量難以有效治理。海洋環(huán)境污染一般會涉及到多個地區(qū),只有這些地區(qū)的管理機構協(xié)同合作才能有更好的治理成效。但是,由于不同行政區(qū)域的主管部門之間利益訴求不同,會使各個治理主體往往為了追求自己的利益,而推卸治理的責任。相關行政區(qū)域之間海洋環(huán)境的治理主體,需要明確他們之間的權利和義務、職權職責,協(xié)同合作、互助共贏。
走出當前海洋環(huán)境治理困境需要協(xié)同治理。當前,我國跨行政區(qū)的海洋環(huán)境治理面臨許多困難。影響合作治理效果主要因素是在治理過程中,治理的主體構成比較單一,合作的方式比較有限,合作程度比較低,合作中溝通不順暢,合作過程中受到地方主義的影響比較明顯。協(xié)同治理要求不僅僅是簡單的合作,需要有共同的治理目標,有協(xié)同治理的協(xié)調機構、協(xié)同的動力來源以及協(xié)同的績效評估。只有形成了一個長期的、穩(wěn)定的、深入的協(xié)作與互動,才能打破傳統(tǒng)海洋環(huán)境治理遇到的各種局限,滿足當前海洋環(huán)境治理的特殊要求。
海洋環(huán)境協(xié)同治理困境如何突破
海洋環(huán)境協(xié)同治理新格局的形成,需要構建一種超越于合作的協(xié)同機制。新機制可以充分吸收發(fā)達國家海洋環(huán)境治理的先進經驗,推進公私合作治理,探索實行治理承包制,明確權利義務,加強信息的溝通和平臺建設,擴展企業(yè)、社會、公民參與治理的途徑、方式、方法。大數(shù)據(jù)是創(chuàng)新社會治理的重要工具,也是提高社會管理民主、高效的最佳途徑。協(xié)同治理機制的構建可以探索將治理主體之間的協(xié)同與大數(shù)據(jù)有機結合,充分利用大數(shù)據(jù)分析指導治理過程,增強協(xié)同治理手段的針對性和有效性,提高資源利用效率,提升協(xié)同治理主體之間的協(xié)同度。
讓公眾實質性地參與治理。公眾對海洋環(huán)境的關注隨著公民意識的覺醒也越來越多,海洋環(huán)境治理的情況與效果往往與他們的生活息息相關,他們對身邊的環(huán)境狀況較之于以前,關注和參與的熱情已經有了大幅度的提高。海洋環(huán)境治理是一個長期的過程,是一項系統(tǒng)的復雜的工程,不能一蹴而就,需要多方的參與。
目前,關于海洋環(huán)境治理方面有關公眾參與的法律規(guī)定主要散見于《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》等法律文件之中。但是,這些規(guī)定主要是原則性的和概括性的規(guī)定,公眾參與還主要是消極被動的參與,往往表現(xiàn)為對已經發(fā)生的污染進行建議或投訴。就目前制度設計層面而言,我國的環(huán)保參與制度還不夠完善,對公眾參與的方式、階段和效果現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法律制度都沒有明確規(guī)定。社會公眾遇到海洋環(huán)境問題,雖然比較關注,但一般都持觀望態(tài)度,對政府的依賴程度非常高。鼓勵公眾關心身邊的海洋環(huán)境問題,但是參與治理不等于發(fā)牢騷,更不等于無理取鬧。有效參與的前提是知情,要開放更為廣泛的渠道,便于公眾查詢、了解相關情況、便于公眾反映意見、便于公眾監(jiān)督舉報,提高公眾參與水平、參與效果和參與能力。
積極推進政府間的協(xié)作治理。我國海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調機制的構建,可以按照電子政府的技術路徑,以政府聯(lián)盟為組織形式,以利益再分配作為補償機制進行構建。打破“政治型界墻”追求共同利益是促成合作的重要因素,層次與方式多樣化是深化合作的重要途徑,而完善的法律體系是合作實現(xiàn)的制度保障。
多元治理主體的協(xié)作需要更新治理觀念,推進從政府主導到公私合作治理的轉變,時機成熟可以推動環(huán)境治理的外包。傳統(tǒng)治理模式下,政府主要是找到問題,研究什么是最好的解決辦法并加以實施?,F(xiàn)在,政府還應當考慮誰去做,如何控制成本,提高治理的效益。
發(fā)揮社會組織在海洋環(huán)境治理中的作用。相對于其他發(fā)達國家而言,我國目前有關海洋環(huán)境保護的非政府社會組織數(shù)量還比較少、資金和專業(yè)人員也非常短缺,發(fā)揮的作用比較有限。海洋環(huán)境的治理,政府應發(fā)揮主導作用,但不應當完全依賴于政府,需要在引導和培育社會組織方面下功夫。
我國海洋生態(tài)環(huán)境治理存在的治理主體權責配置、治理政策執(zhí)行、治理整合機制和治理信息共享機制的“碎片化”現(xiàn)象,使得海洋生態(tài)環(huán)境治理效率低下。要將政府、社會組織、公民等在內相關的主體納入到海洋環(huán)境治理體系當中,合理分工,讓政府承擔自己本應履行的職責,也讓社會組織和公眾履行好其應盡的義務。科學分析,采取適當?shù)闹卫矸椒?,提高治理效率,減少治理成本,實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理成效最優(yōu)。
(作者單位:寧波市行政學院)
【注:本文系2016年度寧波市社科規(guī)劃課題“推進寧波漁場修復的海洋環(huán)境治理問題研究”(項目編號:G16-ZX37)階段性成果】
【參考文獻】
①陳莉莉、景棟:《海洋環(huán)境污染治理中的府際協(xié)調研究—以長三角為例》,《浙江海洋學院學報》,2011年第2期。
②閆海波:《用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新社會管理模式》,《人民論壇》,2016年第12期。
責編/孫垚 美編/楊玲玲