【摘要】從全球治理角度，“一帶一路”倡議中的對接，是經濟發(fā)展具有契合點的國家或國際組織，以“五通”為重點，以政策協(xié)調為主要手段，所進行的自愿經濟合作。中國使用對接策略，找到中國的發(fā)展戰(zhàn)略與對方國家發(fā)展戰(zhàn)略的契合點，找到共同利益。

【關鍵詞】“一帶一路”  國際合作  對接    【中圖分類號】F74    【文獻標識碼】A

2017年5月14日，習近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講中，提到了“對接”一詞。在“一帶一路”倡議的推進過程中，最為常見的政策用語之一，就是對接。筆者試圖抓住“對接”作為一個政策用語的使用特征及其要表達的內涵，探尋中國政府創(chuàng)造性使用“對接”這一政策用語所包含的治理傾向。

“一帶一路”常用的對接分類

一是國家或地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的對接。習近平在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講中強調了政策對接，這是國家發(fā)展戰(zhàn)略對接，通過國家間對外政策的協(xié)調來實現(xiàn)。例如，在全面戰(zhàn)略伙伴關系的外交談判及成果性文件中嵌入“一帶一路”條款。在《中華人民共和國和白俄羅斯共和國關于建立相互信任、合作共贏的全面戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合聲明》中，第三條就是關于“一帶一路”與白俄羅斯發(fā)展戰(zhàn)略對接的條款。目前，中國和芬蘭、以色列、俄羅斯、卡塔爾、捷克等多個國家簽訂了建立戰(zhàn)略伙伴關系的聲明。這說明，中國把“一帶一路”當作雙邊合作的重要內容。

值得一提的是，2017年3月，中國和新西蘭簽署了《中華人民共和國政府和新西蘭政府關于加強“一帶一路”倡議合作的安排備忘錄》，這是中國首次和其他國家簽署關于“一帶一路”的官方合作文件。備忘錄提出，雙方將共同加強合作與交流，實現(xiàn)兩國共同發(fā)展的目標。雙方希望就各自重大發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策定期開展高級別對話與交流，就各自重大宏觀政策調整加強溝通合作，推動雙方重大發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及政策的對接和融合。這類對接多以外交合作聲明、備忘錄的形式出現(xiàn)，肯定了雙方對對接的支持態(tài)度，確定了合作領域，具有法律的約束力。

二是自由貿易區(qū)的對接。“一帶一路”倡議和歐亞經濟聯(lián)盟對接是自貿區(qū)對接的典型案例。歐亞經濟聯(lián)盟一個是由俄羅斯主導的區(qū)域經濟合作實體。2015年5月8日，中俄兩國共同簽署了《中華人民共和國與俄羅斯聯(lián)邦關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯(lián)盟建設對接合作的聯(lián)合聲明》，這一聲明的簽署標志著絲綢之路經濟帶建設與歐亞經濟聯(lián)盟建設的對接合作正式確定，而且文件中使用了“對接”這一政策性概念。自貿區(qū)對接是官方推動的，是與國外已有的自由貿易協(xié)定（FTA)或者已經和我國簽署FTA的國家或地區(qū)進行對接。這類對接更多的是基于已有的國際協(xié)定做內容上的升級，如果對接朝著更深入的領域努力，會形成新的國際協(xié)定。

三是與國際組織的對接。2017年3月17日，聯(lián)合國一致通過關于阿富汗問題第2344號決議，呼吁國際社會凝聚援助阿富汗共識，通過“一帶一路”建設等加強區(qū)域經濟合作，敦促各方為“一帶一路”建設提供安全保障環(huán)境、加強發(fā)展政策戰(zhàn)略對接、推進互聯(lián)互通務實合作等。該決議接受了中國全球治理的兩個政策性概念，即聯(lián)合國首次載入“人類命運共同體”的重要理念，體現(xiàn)了國際社會的共識，彰顯了中國理念和中國方案對全球治理的重要貢獻；同時，聯(lián)合國使用了“對接”這一概念，這是中國借助阿富汗問題將“一帶一路”倡議與聯(lián)合國的決議成功對接。

中國與歐盟也展開了“一帶一路”與“容克計劃”對接的協(xié)商。“容克計劃”是歐盟在經濟復蘇乏力背景下，由歐盟委員會主席容克主導推動的歐洲投資計劃。“容克計劃”的行動重點包括歐盟優(yōu)先推進基礎設施建設，尤其是寬頻和能源網(wǎng)絡，產業(yè)中心的交通基礎設施，教育、研究和創(chuàng)新，以及再生能源和能效項目，與中國“一帶一路”倡議有許多契合點。目前中國和歐盟已經制定了戰(zhàn)略對接路線圖。

四是商業(yè)項目對接。在中國“一帶一路”倡議出臺后，確定了“五通”(政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通)的合作領域，中國企業(yè)將自身的“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議融合起來，與“一帶一路”沿線國家的企業(yè)進行了大量的商業(yè)項目對接。這類對接的主體是企業(yè)，其行為雖是市場行為，但可以借助“一帶一路”對接獲得政策紅利。

五是地方政策、部門政策的對接。我國各省在“一帶一路”倡議出臺后，明確了其在“一帶一路”中的地位及對外合作方向，例如，新疆被定義為絲綢之路經濟帶核心區(qū)，主要是深化與中亞、南亞、西亞等國家的交流合作。福建被定義為21世紀海上絲綢之路核心區(qū)，合作方向是東南亞、臺灣地區(qū)等。與此同時，各部委也圍繞其工作內容制定了對接計劃。這類對接的主體雖然是政府，但地方政府和政府職能部門沒有對外的主權，其對接政策和文件應與中央政府保持一致。

“一帶一路”治理中對接的特點

“一帶一路”倡議的實施起步于倡導，這是“一帶一路”倡議國際化的第一階段。倡議一旦引起了他國的回應，“一帶一路”倡議的推進就進入了第二階段。在這一階段，中國更多地使用了“對接”這一政策概念。其特點如下：

第一，國家或國際組織是對接的行為主體。對接的行為者很多，個人、企業(yè)、國家和國際組織都部分地參與到各種對接活動中，但并不是所有行為者都具備法定的主體資格。國家或國際組織是政策對接的基本行為主體，具有獨立參與全球經貿治理的國際法主體資格。

第二，對接的前提是對方國家有自己的發(fā)展戰(zhàn)略，在雙方已有的戰(zhàn)略契合點上考慮進一步的合作。這不同于世界貿易組織（WTO）的貿易談判，WTO的貿易談判發(fā)生的多數(shù)情景下，議題是嶄新的，倡導國發(fā)起議題，得到各國響應后，開始新議題的談判，是規(guī)則制定過程。目前的對接以雙邊為主，是在尊重彼此已有的政策框架下進行的對外政策協(xié)調，尋找合作的機會。對接并不一定是規(guī)則的制定過程，它可能僅僅是一種合作，也可能會導致規(guī)則制定。

第三，對接的主體存在倡導者和回應者，或政策的輸出者和接受者之分。這一區(qū)分明確了倡導者在整個過程中的主導作用。在對接的互動過程中，中國無疑處于主導者或輸出者的地位，這就要求中國具備引領對接及對接后議程的戰(zhàn)略能力，從戰(zhàn)術上采取主動的、進取的政策作為。

第四，對接的具體合作領域是“五通”。“一帶一路”倡導通過“五通”將中國與“一帶一路”沿線國家對接起來，創(chuàng)造合作機會，尋找全新的發(fā)展模式。我們需要特別強調的是，從內容范疇上，“一帶一路”倡議要大于WTO的管轄范疇，WTO以貿易為重點，“一帶一路”以經濟發(fā)展為重點。

第五，對接是一種外交協(xié)調和經濟協(xié)同。對接是一種以外交手段協(xié)調各國的經濟事務、謀求共同發(fā)展的全球治理行為。外交協(xié)調是和平的、自愿的；經濟協(xié)同是經濟的發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同，尤其是對外經濟戰(zhàn)略的協(xié)同。

結合以上特點分析，從全球治理角度，我們嘗試給出對接的定義：對接是經濟發(fā)展具有契合點的國家或國際組織，以“五通”為重點，以政策協(xié)調為主要手段，所進行的自愿經濟合作。

對接是嵌入式多邊主義理論的創(chuàng)新應用

美國國際組織研究學者魯杰提出了“嵌入式多邊主義”的概念，魯杰認為戰(zhàn)后美國設計了多邊體系，但同時要滿足各國國內干預。大蕭條的經驗教訓，使一些國家認可國家干預以確保國內經濟穩(wěn)定的治理模式，因此，多邊設計要和各國國內經濟發(fā)展和安全目標相適應。為此，現(xiàn)有的多邊貿易體系的設計中都留出了安全閥，在削減關稅等自由貿易的推進過程中，留出了保障措施的例外條款，保證各國國內利益得到防護。戰(zhàn)后貨幣和貿易機制的首要任務，就是通過與國內干預相適應并受國內干預制約的自由化形式，以尋求實現(xiàn)國際和國內經濟穩(wěn)定的雙重目標。

對接體現(xiàn)了嵌入式全球治理構建的精髓。嵌入式多邊主義解釋了二戰(zhàn)后全球經貿治理體系構建的關鍵，即在經濟方面，如何協(xié)調好全球體系與國內發(fā)展目標的矛盾；在全球治理立法方面，解決了國際法與國內經濟主權讓渡的矛盾，給國內主權留了一個安全閥。當今的多邊體系經歷了2008年的大危機，也處于類似大蕭條的恐慌之中，帶來了民族主義的復興。在這個時候推進“一帶一路”，借鑒嵌入式多邊主義理論有一定意義。中國提出和各種已有的機制對接，和各種已有的協(xié)定對接，正是顧及各國國內利益的一種嵌入式制度構建。中國使用對接策略，找到中國的發(fā)展戰(zhàn)略與對方國家發(fā)展戰(zhàn)略的契合點，找到共同利益，將“一帶一路”倡議內嵌在彼此的發(fā)展規(guī)劃中，可以說是嵌入式多邊主義理論的應用。

對接是找契合點，不是政策的安全閥。“安全閥”是全球貿易治理中常用的俚語，實際上指保護主義措施。WTO是追求自由貿易的組織，市場開放可能會傷害國內產業(yè)，因此要有安全閥，允許各國一旦國內產業(yè)受損，可以使用保護措施。對接顯然不是這樣的政策安全閥。安全閥是在出現(xiàn)負面影響的時候緊急啟動措施，“一帶一路”對接是起點上的對接，是事前找到了契合點而進行的積極行為。

（作者為中國人民大學經濟學院教授、博導）

【參考文獻】

①《習近平出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式并發(fā)表主旨演講》，新華網(wǎng)，2017年5月14日。

責編/張寒    美編/于珊