改革開放以來的高速經(jīng)濟(jì)增長,引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)總量躋身世界前列。但我國的經(jīng)濟(jì)增長并非均衡地發(fā)生在不同區(qū)域,而是呈現(xiàn)了較為明顯的區(qū)域分化格局。東部地區(qū)依托政策紅利和外貿(mào)紅利,形成了珠三角、長三角等一批具有世界影響力的城市群,走上了大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展道路,城市規(guī)模分布不斷優(yōu)化,有力地推動了東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,形成了重要的國民經(jīng)濟(jì)增長極。與此同時,中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后,一個重要的表現(xiàn)是區(qū)域內(nèi)部大中小城市之間發(fā)展的協(xié)調(diào)性不足,要素在城市之間難以形成高效集聚,在一定程度上阻滯了產(chǎn)業(yè)集聚與區(qū)域空間功能的分工。
以習(xí)近平同志為核心的黨中央著力推進(jìn)全面深化改革,高度重視區(qū)域發(fā)展失衡問題,創(chuàng)新性地提出了走新型城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略決策,具有十分重大的理論和實踐意義。城市規(guī)模分布的優(yōu)化是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵,大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要突破口,其重要意義體現(xiàn)在三個方面:
第一,優(yōu)化城市規(guī)模分布,能夠有效促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)布局更加合理,驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。人口集聚是經(jīng)濟(jì)集聚的基礎(chǔ),而經(jīng)濟(jì)集聚則是人口集聚的動力。優(yōu)化城市規(guī)模分布,就是要按照區(qū)域資源承載力和公共服務(wù)完善配套的原則,適度合理控制特大城市和大城市的發(fā)展,加快完善中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,提升中小城市的集聚能力,形成產(chǎn)業(yè)布局和集聚的空間優(yōu)化格局,為人口經(jīng)濟(jì)合理化布局提供空間載體,從而驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。
第二,優(yōu)化城市規(guī)模分布,能夠有效地促進(jìn)要素空間集聚效率的提升,暢通區(qū)域增長的回流機(jī)制,驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡的關(guān)鍵在于,城市規(guī)模分布兩極分化嚴(yán)重,首位城市規(guī)??焖贁U(kuò)張和中小城市相對萎縮,首位城市的快速發(fā)展并沒有引致經(jīng)濟(jì)增長極的涓滴效應(yīng),導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的回流機(jī)制缺失。因此,優(yōu)化城市規(guī)模分布,引導(dǎo)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展,能夠有效促進(jìn)要素在城市之間依照邊際收益均衡化原則進(jìn)行最優(yōu)布局,從而有效地提升要素的空間集聚效率,疏解大城市過度擁擠引致的環(huán)境污染、生產(chǎn)生活成本增加、產(chǎn)業(yè)競爭力不高等問題,進(jìn)而暢通區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的回流機(jī)制,引致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。
第三,優(yōu)化城市規(guī)模分布,能夠有效地促進(jìn)空間功能分工的改善,形成區(qū)域內(nèi)部的新興增長點,驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。大城市過度擴(kuò)張引致的集聚不經(jīng)濟(jì)效應(yīng),需要通過空間功能分工優(yōu)化加以疏解。區(qū)域空間功能分工是不同城市按照資源稟賦和比較優(yōu)勢形成的城市空間分工格局,是不同產(chǎn)業(yè)和要素基于邊際成本與收益法則進(jìn)行的空間再集聚過程。優(yōu)化城市規(guī)模分布,能夠促成大城市和中小城市在不同的產(chǎn)業(yè)層次進(jìn)行集聚,形成大城市扮演“高端服務(wù)業(yè)中心”,而中小城市扮演“生產(chǎn)制造中心”的空間功能分工格局,從而促進(jìn)區(qū)域形成新興集聚中心,進(jìn)一步推動區(qū)域市場規(guī)模的擴(kuò)張,形成區(qū)域分工深化與市場規(guī)模擴(kuò)展的互動機(jī)制,驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。
城市規(guī)模分布優(yōu)化,涉及不同城市之間的定位和利益調(diào)整,牽涉到不同地方政府的利益,關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的不斷完善,不可能一蹴而就,必然是一個復(fù)雜而曲折的過程。優(yōu)化城市規(guī)模分布,重點是要在處理好政府與市場的關(guān)系,疏通要素流動通道的基礎(chǔ)上,提升中小城市的基本公共服務(wù)水平,形成有效的城市間交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
處理好政府與市場的關(guān)系是優(yōu)化城市規(guī)模分布的前提。一方面,既要規(guī)范政府行為,避免政府政策偏向?qū)е碌募坌?yīng)扭曲,減少政府的“越位”行為,尊重市場機(jī)制在資源配置過程中的決定性作用,又要堅持政府在制度環(huán)境優(yōu)化、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)均等化等方面的主體地位,減少政府的“缺位”行為。另一方面,要處理好中央政府與地方政府、省級政府與地市政府的關(guān)系,建立財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)的財政稅收制度,減少上級政府對于特定偏好城市和地區(qū)的過度財政稅收補貼,消除財政傾斜力度差異所導(dǎo)致的城市增長差距。
疏通要素流動通道則是為了提升要素的空間集聚效率。一方面,通過破除地方保護(hù)和市場分割在要素自由流動中的阻礙作用,可以消除體制機(jī)制對要素自由流動的束縛,降低要素流動的交易成本,促進(jìn)要素布局的優(yōu)化,進(jìn)而提升空間集聚效率;另一方面,通過減少地方政府對大城市的制度性補貼,可以消解大城市要素集聚的扭曲效應(yīng),疏通大中小城市之間的要素流動通道,最終達(dá)到優(yōu)化要素空間布局的目的。
強化中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),是為了夯實產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)條件。加強對中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度,不斷構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)條件,能夠促進(jìn)形成區(qū)域人口空間集聚不斷優(yōu)化的格局。中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),一方面應(yīng)著力從交通、教育、醫(yī)療等公共資源入手,不斷強化人口集聚的條件,發(fā)揮中小城市宜居適業(yè)的特色,吸引人口集中集聚;另一方面,要著重從構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集聚的聯(lián)系機(jī)制入手,加強基礎(chǔ)設(shè)施的共用性與差異性建設(shè),提升公共服務(wù)質(zhì)量,促成產(chǎn)業(yè)集聚的金融外部性向技術(shù)外部性的轉(zhuǎn)換,從而形成具有創(chuàng)新能力的集聚中心。
構(gòu)建城市體系交通運輸網(wǎng)絡(luò),是促進(jìn)形成區(qū)域空間功能分工的基礎(chǔ)。通過建設(shè)區(qū)域交通運輸網(wǎng)絡(luò),可以減少要素流動的交易成本。為此,一方面應(yīng)加強中心城市主城區(qū)與衛(wèi)星城的交通運輸網(wǎng)絡(luò),有效疏解中心城區(qū)過度擁擠的問題,提升大城市的集聚效率,促成中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間的分工協(xié)同發(fā)展;另一方面應(yīng)加強中心城市與外圍城市、地級城市之間的交通運輸網(wǎng)絡(luò),增加交通運輸?shù)墓?jié)點,拓展交通網(wǎng)絡(luò)的可能性邊界,降低區(qū)域交通運輸成本,加快形成空間功能分工優(yōu)化的格局,從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。
(作者:金田林,單位:西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)