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落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”,推動(dòng)普法轉(zhuǎn)型升級(jí)

【摘要】“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的推行,就是要求打破既有的普法小格局,變普法工作由主管部門的“獨(dú)唱”為各部門的“合唱”,讓執(zhí)法機(jī)關(guān)成為普法的重要力量,充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)關(guān)利用執(zhí)法優(yōu)勢(shì)進(jìn)行法治宣傳教育,從而推動(dòng)形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。

【關(guān)鍵詞】誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法 制度創(chuàng)新 轉(zhuǎn)型升級(jí)

【中圖分類號(hào)】D920.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前,伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)推進(jìn),普法也需要適應(yīng)新形勢(shì)新要求,推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新,不斷開(kāi)創(chuàng)我國(guó)法治宣傳教育的新局面。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作”,并提出“實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)‘誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法’的普法責(zé)任制”。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”,是我國(guó)普法工作的重大理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,是普法轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要安排。最近,中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),這不僅是落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的關(guān)鍵舉措,更標(biāo)志著普法轉(zhuǎn)型升級(jí)的全面開(kāi)啟。

落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”,有利于構(gòu)建普法大格局,提高普法的針對(duì)性和實(shí)效性

隨著普法的不斷深入,我國(guó)普法工作也暴露出一些問(wèn)題:在普法對(duì)象上“一鍋煮”,分類不夠;在普法活動(dòng)上“一陣風(fēng)”,運(yùn)動(dòng)式普法;在普法方法上“一副樣”,生動(dòng)性不夠;在推進(jìn)方式上“一家忙”,合力不夠。其中,“一家忙”,正是指普法格局。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái),一提到普法,在相當(dāng)多的人心中都認(rèn)為是或者主要是司法行政部門的事,執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員則處于普法對(duì)象的地位,由此形成了在普法安排上司法行政機(jī)關(guān)唱“獨(dú)角戲”的局面。

然而,普法作為一項(xiàng)涉及面廣、領(lǐng)域繁多、周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)性工作,單靠一個(gè)部門或者系統(tǒng)推進(jìn),不僅無(wú)法完成這一高要求、高難度的任務(wù),更為重要的是,不能形成推進(jìn)的合力。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的推行,就是要求打破既有的普法小格局,變普法工作由主管部門的“獨(dú)唱”為各部門的“合唱”,讓執(zhí)法機(jī)關(guān)成為普法的重要力量,充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)關(guān)利用執(zhí)法優(yōu)勢(shì)進(jìn)行法治宣傳教育,從而推動(dòng)形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。

在我國(guó),執(zhí)法機(jī)關(guān),特別是行政執(zhí)法機(jī)關(guān),“是國(guó)家法律的制定和執(zhí)行主體”,數(shù)量眾多。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)關(guān)在普法中的地位和責(zé)任,借助執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和履行職責(zé),促使其向管理對(duì)象、執(zhí)法對(duì)象、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾等宣傳與行業(yè)密切相關(guān)的法律法規(guī)和執(zhí)法實(shí)踐,普及基本法律知識(shí),增強(qiáng)全民守法用法意識(shí),能夠切實(shí)形成普法的合力。

經(jīng)過(guò)30多年的法治宣傳教育,我國(guó)的普法需要不斷走向深化。法治宣傳教育,既然是一種教育,是一種意識(shí)的培養(yǎng)和行為習(xí)慣的養(yǎng)成,就需要適應(yīng)個(gè)體的需要,根據(jù)需要把普法工作推向精細(xì)化,采用更加精準(zhǔn)、科學(xué)、有效的普法教育方式?!吨醒胄麄鞑俊⑺痉ú筷P(guān)于在公民中開(kāi)展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃(2016—2020年)》明確提出“七五”普法要“根據(jù)不同地區(qū)、部門、行業(yè)及不同對(duì)象的實(shí)際和特點(diǎn),分類實(shí)施法治宣傳教育。突出抓好重點(diǎn)對(duì)象,帶動(dòng)和促進(jìn)全民普法”。因而,要求針對(duì)不同的個(gè)體“量身訂做”,有針對(duì)性地提出要求,精準(zhǔn)進(jìn)行法治宣傳教育。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”,與普法的針對(duì)性和精準(zhǔn)性有高度契合性。

在我國(guó)現(xiàn)有的體制安排下,執(zhí)法機(jī)關(guān)基本是按照系統(tǒng)、領(lǐng)域設(shè)立的,執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法往往是某一領(lǐng)域法律,如環(huán)保執(zhí)法執(zhí)行的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律,教育執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行的《教育法》《教師法》等教育立法,這就意味著執(zhí)法機(jī)關(guān)普法本質(zhì)上屬于專業(yè)性普法,執(zhí)法人員是具有執(zhí)法資格的專業(yè)人員,宣傳對(duì)象是特定的,普法內(nèi)容是特定領(lǐng)域的。如此普法,彌補(bǔ)了面上的普法、一般性普法的不足和缺失,通過(guò)普法專業(yè)隊(duì)伍的宣傳活動(dòng),事實(shí)上做到了分類普法,無(wú)疑提高了普法的針對(duì)性。同時(shí),在執(zhí)法中普法,使普法與當(dāng)事人的用法有機(jī)結(jié)合,避免了普法與用法“兩張皮”。

普法不僅要傳播法律知識(shí)和培植法治觀念,更重要的是要弘揚(yáng)法治精神和引導(dǎo)法治行為。隨著我國(guó)普法的深入,特別是我國(guó)法治建設(shè)的需要,我們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到法治行為的養(yǎng)成對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的重要性,這就需要我們?cè)谔嵘辗ǖ膶?shí)效性上下功夫。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”,在推動(dòng)普法的實(shí)效性有重要意義。

執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員隊(duì)伍比較穩(wěn)定,責(zé)任較為確定也易落實(shí);宣傳對(duì)象特定,內(nèi)容明確;執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法往往在具體執(zhí)法中體現(xiàn)和進(jìn)行的,在執(zhí)法的同時(shí)進(jìn)行普法可以把紙面上的普法、抽象的普法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活的普法、具體的普法,能夠與普法對(duì)象自身建立起來(lái)內(nèi)在的聯(lián)系,從而提高普法的現(xiàn)實(shí)感、生動(dòng)性。因此,由執(zhí)法機(jī)關(guān)普法,有助于把專業(yè)隊(duì)伍的普法同群眾性的宣傳活動(dòng)相結(jié)合,可以突出普法內(nèi)容重點(diǎn),提高普法的實(shí)效性。

明確“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的基本要求

“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”擴(kuò)大了普法格局,普法主體的多元需要明確執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的基本要求。《意見(jiàn)》確立了執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的基本規(guī)則,明確了執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的主體、對(duì)象、內(nèi)容、途徑方法、責(zé)任等關(guān)鍵性問(wèn)題。

從狹義上分析,執(zhí)法主要指行政執(zhí)法,由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。在我國(guó),大量的法律要靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)行,因而毫無(wú)疑問(wèn)是“誰(shuí)執(zhí)法”的主體,也理應(yīng)成為“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的主要力量之一。不過(guò),根據(jù)《意見(jiàn)》要求,“執(zhí)法”主要是廣義的,指法律適用機(jī)關(guān)或者法律實(shí)施機(jī)關(guān)。因此,“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法主體,包括行政機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān),但不限于此?!兑庖?jiàn)》還明確列出了審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)作為相應(yīng)普法主體。值得注意的是,司法行政機(jī)關(guān)在普法工作中具有雙重身份,既是普法的主管機(jī)關(guān)、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān),同時(shí)因負(fù)有相應(yīng)的執(zhí)法工作也是執(zhí)法機(jī)關(guān),需要擔(dān)任相應(yīng)的普法任務(wù)。

執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法包括社會(huì)普法和系統(tǒng)內(nèi)普法,二者對(duì)象不同。前者指執(zhí)法機(jī)關(guān)向社會(huì)進(jìn)行的普法,對(duì)象包括執(zhí)法對(duì)象即公民、法人和其他組織和社會(huì)公眾;后者指執(zhí)法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的普法,對(duì)象是執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作人員,即領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家工作人員。兩種普法雖有內(nèi)在關(guān)聯(lián),但也存在重大差異,要求執(zhí)法機(jī)關(guān)恰當(dāng)處理二者的關(guān)系,“在履行好系統(tǒng)內(nèi)普法責(zé)任的同時(shí),積極承擔(dān)面向社會(huì)的普法責(zé)任”,“堅(jiān)持系統(tǒng)內(nèi)普法與社會(huì)普法并重”,既要“增強(qiáng)國(guó)家工作人員依法履職能力,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作的能力”,也要“提高社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的知曉度”。

《意見(jiàn)》對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)普法內(nèi)容作出了明確的安排,梳理這些內(nèi)容可以概括如下:一是習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于全面依法治國(guó)的重要論述和重要部署;二是憲法,弘揚(yáng)憲法精神,樹(shù)立憲法權(quán)威;三是與本部門職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī);四是黨內(nèi)法規(guī),增強(qiáng)廣大黨員黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)。從上述內(nèi)容可以看出,執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法內(nèi)容并不局限于執(zhí)法機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律法規(guī),而是廣泛的,它以本部門職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)為重點(diǎn),輻射到法治建設(shè)的理念、整體安排和黨內(nèi)法規(guī)。執(zhí)法機(jī)關(guān)普法內(nèi)容的豐富性雖加大了執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的壓力,但可以避免執(zhí)法機(jī)關(guān)機(jī)械普法、片面普法,從而有助于從根本上實(shí)現(xiàn)普法的目的。

表面上看,普法途徑和方法只是技術(shù)問(wèn)題,無(wú)關(guān)宏旨。然而,由于法律的專業(yè)性和復(fù)雜性,以及公眾對(duì)普法要求的提高,無(wú)疑對(duì)普法途徑和方法提出了越來(lái)越高的要求。事實(shí)上,從現(xiàn)實(shí)中看,普法的途徑與方法關(guān)系到普法的成效和實(shí)效。因此,《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開(kāi)展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃(2016—2020年)》要求普法“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展,注重實(shí)效”,而普法的創(chuàng)新不僅包括工作理念、機(jī)制的創(chuàng)新,也包括載體和方式方法創(chuàng)新。

《意見(jiàn)》對(duì)此提出了相應(yīng)的要求。要充分利用法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋起草制定過(guò)程向社會(huì)開(kāi)展普法。在法律法規(guī)通過(guò)前向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、說(shuō)明相關(guān)制度設(shè)計(jì)、與社會(huì)公眾的溝通等,增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)法律的理解和認(rèn)知;通過(guò)后“以通俗易懂的語(yǔ)言將公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)、權(quán)利救濟(jì)方式等主要內(nèi)容,通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體公布或在公共場(chǎng)所陳列,方便社會(huì)公眾理解掌握”;要圍繞熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題向社會(huì)開(kāi)展普法。“把普法教育貫穿于事前、事中、事后全過(guò)程,讓群眾在解決問(wèn)題中學(xué)習(xí)法律知識(shí),樹(shù)立法律面前人人平等、權(quán)利義務(wù)相一致等法治觀念”;要建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度;要開(kāi)展形式多樣、豐富多彩的法治宣傳教育。

《意見(jiàn)》突出和強(qiáng)化了責(zé)任,強(qiáng)調(diào)通過(guò)責(zé)任約束推進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)普法,提高執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的成效。《意見(jiàn)》不僅在文件標(biāo)題清晰地使用了“普法責(zé)任制”的說(shuō)法,彰顯了意見(jiàn)的立意和精神,而且把“建立普法責(zé)任制”作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的首要普法職責(zé)任務(wù)。

《意見(jiàn)》規(guī)定了三個(gè)層次的“普法責(zé)任制”:首先,是確立執(zhí)法機(jī)關(guān)普法整體責(zé)任。《意見(jiàn)》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)“把普法作為推進(jìn)法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓,納入本部門工作總體布局,做到與其他業(yè)務(wù)工作同部署、同檢查、同落實(shí)”。這一定位突出了普法在執(zhí)法機(jī)關(guān)中工作中的地位,要求執(zhí)法機(jī)關(guān)把普法作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓,而不是一項(xiàng)附帶性、陪襯性工作;其次,細(xì)化普法的職責(zé)?!兑庖?jiàn)》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)“制定本部門普法規(guī)劃、年度普法計(jì)劃和普法責(zé)任清單,明確普法任務(wù)和工作要求”,并在此基礎(chǔ)上“明確具體責(zé)任部門和責(zé)任人員”;再次,嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。通過(guò)普法考核評(píng)估,“對(duì)責(zé)任不落實(shí)、普法工作目標(biāo)未完成的部門,予以通報(bào)”。

著力提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法能力

雖然在《意見(jiàn)》發(fā)布之前一些地方已在試點(diǎn)推行執(zhí)法機(jī)關(guān)普法,但是總體來(lái)看作為制度化的執(zhí)法機(jī)關(guān)普法尚屬新生事物,要切實(shí)提高執(zhí)法機(jī)關(guān)普法成效,并成功實(shí)現(xiàn)普法轉(zhuǎn)型升級(jí),提升執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法能力是關(guān)鍵。

執(zhí)法機(jī)關(guān)普法,首要的是執(zhí)法者自身就具備普法的素質(zhì),具有傳播法律知識(shí)、培植法治觀念和弘揚(yáng)法治精神的能力。目前,一些執(zhí)法人員存在著局限于自身執(zhí)法職能、機(jī)械執(zhí)法的情形,偶爾甚至執(zhí)法犯法,這顯然無(wú)法達(dá)成普法的目的,甚至?xí)m得其反。執(zhí)法是執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要任務(wù),既是普法的窗口,也是提高自身素質(zhì)的平臺(tái)。

執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須率先垂范,做守法的模范,嚴(yán)格以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩行使權(quán)力、實(shí)施法律;必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)的精神,吃透法條的精神實(shí)質(zhì),準(zhǔn)確把握規(guī)定的內(nèi)在要求;在執(zhí)法過(guò)程中必須向當(dāng)事人和公眾清晰說(shuō)理。

執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不能將普法作為負(fù)擔(dān),也不能把執(zhí)法與普法割裂開(kāi)來(lái),而必須把執(zhí)法與普法融為一體,在執(zhí)法中普法,在普法中進(jìn)步,通過(guò)執(zhí)法普法,借助于提高執(zhí)法水平,如此才能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與普法的良性循環(huán),才能實(shí)現(xiàn)由執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的初衷。為此,執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須善于從普法中學(xué)習(xí),善于從普法中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

把普法附加在執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員工作中,要求執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須轉(zhuǎn)變觀念,把執(zhí)法由過(guò)去的單向過(guò)程變?yōu)殡p向交流、互動(dòng)過(guò)程。一是向當(dāng)事人和社會(huì)充分說(shuō)理,引導(dǎo)當(dāng)事人形成良好的守法習(xí)慣;二是站在當(dāng)事人角度思考法律規(guī)定和相關(guān)要求,即換位思考;三是回應(yīng)當(dāng)事人的不解、異議。

作為一項(xiàng)新的責(zé)任和義務(wù),執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員需要有適應(yīng)期。為了落實(shí)相關(guān)要求,讓普法真正成為執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的內(nèi)在自覺(jué),除激勵(lì)外還必須落實(shí)普法責(zé)任制。因此,應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn),定期或不定期檢查考核普法成效,并予以通報(bào)。同時(shí),應(yīng)當(dāng)把普法與執(zhí)法納入法治建設(shè)的評(píng)估體系中,與各領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效掛鉤,實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行。

(作者為國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授、博導(dǎo))

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)〉》,新華社,2017年5月17日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲

[責(zé)任編輯:張蕾]
標(biāo)簽: 普法   執(zhí)法   升級(jí)