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農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由誰負(fù)責(zé)

核心提示: 構(gòu)建政府部門、民間資本、農(nóng)民個人、集體組織四位一體的多中心治理主體體系,是改善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的根本。用以確立主體之間合作、競爭的新型治理結(jié)構(gòu)關(guān)系,明晰不同治理主體的職責(zé)和義務(wù),從而實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定、有效供給。

【摘要】構(gòu)建政府部門、民間資本、農(nóng)民個人、集體組織四位一體的多中心治理主體體系,是改善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的根本。用以確立主體之間合作、競爭的新型治理結(jié)構(gòu)關(guān)系,明晰不同治理主體的職責(zé)和義務(wù),從而實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定、有效供給。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施 治理 【中圖分類號】F294 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施主要包括供水設(shè)施、生活垃圾處理設(shè)施以及生活污水處理設(shè)施。隨著美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的深入推進(jìn),政府不斷加大農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理力度。事實上,政府掌握并能夠運用的公共資源有限,農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共品屬性及其建設(shè)的緊迫性與資金來源的短缺,要求改變傳統(tǒng)的政府單中心供給模式,充分調(diào)動其他力量形成多元共治格局,構(gòu)建多中心治理主體體系。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的現(xiàn)實可行性

政策支持力度加大。“十三五”規(guī)劃從不同層面提出加快投融資體制改革,強調(diào)以市政設(shè)施、交通水利、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域為重點,放寬市場準(zhǔn)入限制,采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會合作模式,鼓勵社會資本投資建設(shè)運營,這為社會資本參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理提供了政策支持。另外,《中華人民共和國物權(quán)法》等法律、法規(guī)和制度不斷健全,使產(chǎn)權(quán)界定更加規(guī)范,有利于完善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的運作方式,滿足雙方多種合作要求。

民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。我國民營企業(yè)數(shù)量較多、種類齊全,具有一定的資金規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗,這將成為農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施公私部門合作供給的重要力量。另外,民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)一步放寬。國務(wù)院出臺的相關(guān)文件明確提出,支持民營經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理項目,并采取資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式推動民營企業(yè)項目實施,努力實現(xiàn)民營資本投資收益,這為民營經(jīng)濟(jì)參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理提供了機(jī)制保障與動力支撐。

農(nóng)村市場需求擴(kuò)大。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分割體制下,我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是環(huán)境類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期投入不足,設(shè)施存量需求逐漸累積。環(huán)境公共品消費已成為農(nóng)民物質(zhì)生活資料滿足后的最基本需求。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理已成為美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容和突破口。這些都表明農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投入及建設(shè)勢在必行,農(nóng)村市場需求的不斷擴(kuò)大為推行多中心治理提供了巨大空間。

集體組織實力增強。我國積極完善社會治理體系,推動政府治理和村集體組織自治良性互動,創(chuàng)新村集體組織自治方式,建立健全各項村民自治制度。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、民主程度較高的區(qū)域,村集體組織具備投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實力和組織能力,并能夠取得村民支持。

農(nóng)民支付能力提升。農(nóng)民自主參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理,須具備一定的支付能力,農(nóng)民支付能力提升依賴農(nóng)民收入的增加。2015年,我國農(nóng)村居民人均可支配收入為11422元,比上年增長8.9%,這為多中心治理奠定了堅實基礎(chǔ)。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可以分為具有純公共品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和具有準(zhǔn)公共品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施。通常情況下,純公共品屬性越突出的基礎(chǔ)設(shè)施,政府以外其他主體參與的可能性越小。民間資本或私人參與的條件為基礎(chǔ)設(shè)施在受益上是否具備排他的屬性。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體形成的依據(jù),是從經(jīng)濟(jì)特征上對設(shè)施具體內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分。結(jié)合目前農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的現(xiàn)實條件,農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體應(yīng)包含政府部門、民間資本、集體組織、農(nóng)民個人四類。其主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系包括以下幾種:

合作關(guān)系。合作關(guān)系主要體現(xiàn)在政府部門與民間資本之間的合作,以及政府部門與集體組織之間的合作。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在一定數(shù)量的民間資本參與,但民間資本傾向于營利性設(shè)施投入,所占比例較小,且目前尚缺乏可行的項目法人運作規(guī)范,外部條件不利,導(dǎo)致其投資意愿大大降低。政府部門與民間資本之間合作的目的,在于提高民間資本參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的積極性。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力得到不斷壯大和增強,并使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過特定方式實現(xiàn)一定范圍內(nèi)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與,但所占比例同樣不大。通過與政府部門的合作,能夠減少參與盲目性,提高參與效率,實現(xiàn)環(huán)境公共產(chǎn)品的多樣化供給。

競爭關(guān)系。競爭關(guān)系主要體現(xiàn)在政府部門與民間資本之間的競爭以及民間資本相互之間的競爭,競爭目的在于實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給的有效性和低成本供給。民間資本在提供環(huán)境公共產(chǎn)品方面具有信息靈敏、運作靈活、成本低、速度快的競爭優(yōu)勢,更容易獲得農(nóng)民的支持和認(rèn)可。另外,民間機(jī)構(gòu)數(shù)量較多,不同機(jī)構(gòu)在提供同類具有潛在營利性環(huán)境公共產(chǎn)品時,相互競爭不可避免。

節(jié)點關(guān)系。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體間關(guān)系的實質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)節(jié)點間關(guān)系,不同治理主體就成了不同類別的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點,各主體之間的關(guān)系總和就成為治理網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點間關(guān)系。其中,政府處于網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點位置,是治理活動的發(fā)起節(jié)點,控制著治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展方向。完善的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理網(wǎng)絡(luò),需以政府部門為中心節(jié)點,保持與民間資本、集體組織、農(nóng)民個人等異質(zhì)節(jié)點長期的、持續(xù)的、穩(wěn)定的關(guān)系,促進(jìn)其他異質(zhì)節(jié)點對多中心治理網(wǎng)絡(luò)的支持。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體的職責(zé)與義務(wù)

政府部門的主要職責(zé)有:一是制度設(shè)計,各級政府通過放寬市場準(zhǔn)入限制、消除體制性障礙、改革行政審批制度、打破行業(yè)壟斷、提升服務(wù)質(zhì)量、給予同等待遇等政策措施,吸納其他治理主體尤其是民間資本和農(nóng)民個人有效介入設(shè)施供給。二是組織實施,各級政府應(yīng)盡量克服農(nóng)村環(huán)境公共項目應(yīng)用過程中的技術(shù)風(fēng)險、經(jīng)營過程中的財務(wù)風(fēng)險以及低于預(yù)期收益的利潤風(fēng)險,提高各類主體的治理效率。三是管理監(jiān)督,在多中心治理框架下,各級政府應(yīng)承擔(dān)對其他治理主體管理與監(jiān)督的職責(zé),保證其他治理主體從環(huán)境公共利益和農(nóng)民自身需求出發(fā),履行治理權(quán)責(zé)與義務(wù),并推動多中心治理網(wǎng)絡(luò)不斷優(yōu)化。

民間資本參與設(shè)施治理,主要通過與政府建立公私部門伙伴關(guān)系方式來實現(xiàn),其權(quán)責(zé)義務(wù)體現(xiàn)在:獲取優(yōu)惠,民間資本借助政府承諾降低環(huán)境公共項目融資難度,并獲取稅收優(yōu)惠,享受貸款擔(dān)保,克服環(huán)境公共品產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約,從而避免運營風(fēng)險。選擇方式,民間資本可以通過合同承包、特許經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)變更等多種方式,實現(xiàn)與政府部門合作供給環(huán)境公共產(chǎn)品。履行契約,契約所規(guī)定的公私部門的合作內(nèi)容是雙方合作的基礎(chǔ),公私雙方必須恪守契約、履行義務(wù)。

農(nóng)民個體的責(zé)任義務(wù)體現(xiàn)在:自主供給,與自身生活密切相關(guān)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目、不可或缺而又無法通過其他途徑籌資建設(shè)的項目,根據(jù)受益者負(fù)擔(dān)原則,農(nóng)民同時具備籌資者與受益者雙重角色,可以通過自主供給的方式滿足實際環(huán)境需求。密切協(xié)作,政府部門、民間資本、集體組織等其他治理主體在提供環(huán)境公共產(chǎn)品時,農(nóng)民具有配合、支持、協(xié)作的義務(wù),以保證設(shè)施項目建設(shè)、運營、維護(hù)的順利進(jìn)行。

集體組織的責(zé)任義務(wù)體現(xiàn)在:補充供給,村級范圍內(nèi)部分無法通過政府公共財政實現(xiàn)、具有純公共品屬性的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給,應(yīng)主要由村集體組織提供,從而與政府部門供給形成對應(yīng)和互補。溝通媒介,村集體組織負(fù)有將農(nóng)民個體同政府部門聯(lián)結(jié)的義務(wù),充當(dāng)中間人角色,及時反饋各種信息,起到溝通雙方紐帶和橋梁的作用,從而保證設(shè)施的有效供給。

(作者單位:咸陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)

【注:本文系陜西省教育廳科研計劃項目“陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的模式選擇與機(jī)制創(chuàng)新”(項目編號:15JK1791)的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①劉爽:《新型城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的創(chuàng)新模式》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》,2016年第4期。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊

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