編者按：近日，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從完善“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制、強(qiáng)化資源高效集約節(jié)約利用、規(guī)范指標(biāo)統(tǒng)計口徑和方法、加快統(tǒng)一市場建設(shè)、保障措施等角度給出規(guī)劃與指導(dǎo)。我國“飛地經(jīng)濟(jì)”實(shí)踐始于蘇南，結(jié)合江蘇實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，本版特邀江蘇長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長劉志彪等專家撰寫文章，以幫助讀者進(jìn)一步認(rèn)識“飛地經(jīng)濟(jì)”，厘清“飛地經(jīng)濟(jì)”在以往實(shí)踐中取得的成就與遇到的困難，分析如何在新政策支持下破解難題、實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

“飛地經(jīng)濟(jì)”在我國最早的實(shí)踐地區(qū)是蘇南。江蘇的實(shí)踐證明，政府鼓勵那些相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破區(qū)劃限制，合作進(jìn)行跨空間的開發(fā)，不僅可以在一定程度上減少區(qū)域之間優(yōu)惠政策比拼和惡性競爭，而且還能縮小地區(qū)發(fā)展差異、實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。

近日出臺的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），旨在通過頂層設(shè)計，解決“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展過程中遇到的各種硬性制度約束。在以往的實(shí)踐中，“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展取得了哪些成就，遇到了哪些困難？新的政策支持下，應(yīng)如何有效應(yīng)對與合理解決這些問題？

“飛地經(jīng)濟(jì)”：打破行政區(qū)劃限制的發(fā)展模式

“飛地經(jīng)濟(jì)”是在區(qū)域發(fā)展非均衡條件下，打破行政區(qū)劃限制，以生產(chǎn)要素的互補(bǔ)和高效利用為直接目的，在特定區(qū)域合作建設(shè)開發(fā)各種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

近年來，這一發(fā)展模式在東部沿海地區(qū)獲得了快速發(fā)展。以江蘇省為例，在20世紀(jì)末、21世紀(jì)初，江蘇省政府就在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，積極推進(jìn)蘇北蘇南的跨區(qū)域飛地合作，先后建設(shè)了“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”“蘇州-宿遷工業(yè)園區(qū)”等。其中，“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”作為首個跨江聯(lián)動開發(fā)的共建園區(qū)，截至2016年年底，已經(jīng)完成規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值120.79億元，累計推進(jìn)重點(diǎn)重大項(xiàng)目22個，總投資達(dá)到85.39億元。蘇州、宿遷作為江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“兩極”，在2015年就已經(jīng)建成了6個共建園區(qū)，累計完成固定資產(chǎn)投資800多億元，業(yè)務(wù)總收入854.6億元。

江蘇相關(guān)部門深深地體會到，要搞好這一形式的合作，必須首先激發(fā)合作主體的內(nèi)生動力，突破合作的制度瓶頸，特別要做好幾方面的工作：

“飛地經(jīng)濟(jì)”必須得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門的關(guān)心、愛護(hù)和支持。作為新加坡的“飛地”，（中新）蘇州工業(yè)園是國內(nèi)“飛地經(jīng)濟(jì)”最早的合作形態(tài)，其成功主要源于中央政府層面的協(xié)商和談判。2006年后，江蘇省政府總結(jié)了蘇州工業(yè)園的經(jīng)驗(yàn)，在“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”三年試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于全省范圍內(nèi)推廣南北掛鉤共建園區(qū)做法。與此配套的省級財政支持，采取“以獎代補(bǔ)”的政策，即從2010年起，省財政對符合規(guī)定和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的園區(qū)，前三年每年給予1500萬元的以獎代補(bǔ)，同時提供土地、用電等政策優(yōu)惠。

飛出地和飛入地的合作雙方，必須存在強(qiáng)大的合作動力。一方面，主要領(lǐng)導(dǎo)必須在思想觀念上跟得上、推得動，在實(shí)施干部調(diào)配、掛職等制度時，應(yīng)該更多地考慮如何服務(wù)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，有意識地安排干部雙向交流和培養(yǎng)。另一方面，兩地發(fā)展水平要有較大落差。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落差小的地區(qū)之間，往往互補(bǔ)性較差，競爭關(guān)系大于合作關(guān)系。

生產(chǎn)要素上存在一定的互補(bǔ)性，政治、經(jīng)濟(jì)利益上具有共享性，是“飛地經(jīng)濟(jì)”長期健康發(fā)展的基本保障。推動合作的主體是地方政府，合作對兩地的產(chǎn)值、稅收、就業(yè)、環(huán)保等是否有益，是合作時需要考慮的重要問題。這需要在統(tǒng)計上給予明確分割，獎懲分明。

飛出地有必要派出強(qiáng)大的經(jīng)營管理班子，飛入地應(yīng)配合飛出地進(jìn)行具有本地化屬性的次要管理。在早期階段，考慮到理念的先進(jìn)性、干部的經(jīng)驗(yàn)及技能方面的優(yōu)勢，最好是由飛出地派出一支強(qiáng)大、得力的干部隊伍，全面負(fù)責(zé)“飛地經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)營管理。但這需要飛入地政府密切配合，解決土地利用、房屋拆遷、勞動力管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題。也就是說，飛入地要專注于“飛地經(jīng)濟(jì)”的公共基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)；在運(yùn)行進(jìn)入正常態(tài)后，可更多地參與“飛地經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行，向飛出地經(jīng)營班子多學(xué)習(xí)，以此減少扯皮、提高效率。

“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展：最易受困于行政管理機(jī)制

“飛地經(jīng)濟(jì)”依靠行政之手推動，其發(fā)展也會受制于現(xiàn)行的行政體制機(jī)制。這一主要矛盾表現(xiàn)在：

由于財政體制改革、土地利用和環(huán)境保護(hù)趨嚴(yán)等制度變化，“飛地經(jīng)濟(jì)”在目前運(yùn)行中遇到了上層政府管理制度調(diào)整導(dǎo)致的陣痛。如今年7月1日實(shí)施的新一輪省以下分稅制改革，取消了對合作共建園區(qū)等事項(xiàng)的稅收增量返還政策，支持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)發(fā)展的資金，全部要納入轉(zhuǎn)移支付范疇，由各地政府統(tǒng)籌用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生等方面。這一政策的調(diào)整，對現(xiàn)有“飛地經(jīng)濟(jì)”的正常運(yùn)行是個嚴(yán)峻考驗(yàn)。

“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的最大困難是共建方政府之間的橫向協(xié)調(diào)，即市縣政府之間、縣與縣之間、縣與園區(qū)管委會之間的行政管理協(xié)調(diào)的難題，主要集中在稅收分成、管理機(jī)構(gòu)設(shè)立、土地審批和征地拆遷，以及污染物排放等方面。

近年來，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了變化，推動“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的市場動機(jī)和行政動力都在減弱。這主要是因?yàn)?，飛入地本身要素價格快速普遍上漲，原有的經(jīng)營成本優(yōu)勢弱化，尤其是交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)配套和生態(tài)治理的成本不斷提升，地方政府推動“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的動力不足。

受地理區(qū)位、自然環(huán)境、歷史文化等因素制約，以及飛出地與飛入地在改革意識、開放意識、價值觀念等方面存在差異，要真正實(shí)現(xiàn)地區(qū)間政府間的合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、互利共贏等存在一定困難。主要集中在以下三個方面：

在現(xiàn)行的體制機(jī)制下，中央政府或省級政府層面對“飛地經(jīng)濟(jì)”的政策激勵不足。目前我國絕大多數(shù)地區(qū)對投資管理實(shí)行的仍然是正面清單管理制度，容易使“飛地經(jīng)濟(jì)”的相關(guān)各方在投資項(xiàng)目決策、投資規(guī)模選擇等方面產(chǎn)生分歧，不利于開展合作。同時，“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展受土地制約的態(tài)勢更加明顯，飛入地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程冗長、涉及利益方復(fù)雜，整理出來的農(nóng)村建設(shè)用地難以置換開發(fā)區(qū)建設(shè)用地。這些需要國家層面做出頂層設(shè)計。

飛入地與飛出地之間難以構(gòu)建有效的利益分配與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的核心是處理好雙方的利益分配與風(fēng)險分擔(dān)問題。從利益分配來看，飛出地的利益需求是尋求過剩資本與產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移，而飛入地的利益需求在于產(chǎn)值、就業(yè)與稅收。然而，受現(xiàn)行行政管理機(jī)構(gòu)以及管理?xiàng)l例、管理方法等制約，飛出地與飛入地在“飛地經(jīng)濟(jì)”共治模式下，分工往往不夠清晰。從風(fēng)險分擔(dān)來看，飛入地作為“飛地經(jīng)濟(jì)”的載體，直接承擔(dān)著土地開發(fā)、環(huán)境承載等一系列成本，如果“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展不順利甚至失敗，那么損失就要由飛入地承擔(dān)，而飛出地的損失相對較輕。利益分配與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的不對稱，是阻礙雙方平等合作的重要因素。

在行政手段干預(yù)下，可能出現(xiàn)“拉郎配”式的合作或“一窩蜂”發(fā)展，不能真正順應(yīng)地區(qū)發(fā)展的需求。一方面，這樣的發(fā)展模式可持續(xù)性差，隨著政策導(dǎo)向的變化會產(chǎn)生較大波動，不利于跨區(qū)域合作機(jī)制的長期穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，會導(dǎo)致真正想進(jìn)行跨區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的地區(qū)，難以得到政策支持。盡管“飛地經(jīng)濟(jì)”在初期以行政手段為主導(dǎo)來推行，但事實(shí)上，“飛地經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)應(yīng)是在尊重市場力量基礎(chǔ)上形成內(nèi)生經(jīng)濟(jì)合力，探尋主動合作機(jī)遇，而不是單純借助行政力量的傳幫帶。同時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移只有順應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展的市場需求，才能更快速有效地實(shí)現(xiàn)。因此，如何正確處理政府與市場的關(guān)系，顯得緊迫且重要。

突破困境：發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的對策建議

深化行政審批制度改革，加快推進(jìn)負(fù)面清單管理制度在全國范圍內(nèi)的實(shí)施，通過將園區(qū)改建為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以“計劃單列”形式直接從省級或更高層面獲得土地、規(guī)劃、財政等權(quán)限，實(shí)現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”的去行政化、去區(qū)域化發(fā)展。例如土地審批，可以在現(xiàn)行土地審批屬地管理原則之上，由更高一級政府部門對跨區(qū)域共建園區(qū)設(shè)立專門的審批委員會，為“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展提供土地政策支持。

對于可能存在的不同層級的管轄權(quán)縱向協(xié)調(diào)問題，應(yīng)明確中央與地方的政策邊界。通過上級政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，給予“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展足夠的制度創(chuàng)新“特權(quán)”或優(yōu)先權(quán)，使地方政府保持合作的積極性。同時，賦予地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相應(yīng)發(fā)展政策的權(quán)力，改善飛入地市場營商環(huán)境、降低交易成本，保障按照市場化原則和方式開展合作，對于條件允許的地區(qū)，還可以采取制定相關(guān)法律法規(guī)的方式，保證政策長期有效施行。

為避免共建園區(qū)的行政管理分割問題，根據(jù)《指導(dǎo)意見》，合作方可以通過建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能布局等方面的政策對接，及時研究解決園區(qū)建設(shè)、項(xiàng)目引進(jìn)和運(yùn)營管理中的問題；同時通過共同建立園區(qū)管理委員會，選派干部到園區(qū)任職、掛職，不斷創(chuàng)新管理體制，完善組織架構(gòu)。以“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”為例，目前兩市成立了聯(lián)動開發(fā)協(xié)調(diào)委員會作為最高決策機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決聯(lián)動開發(fā)過程中出現(xiàn)的重大問題；江陰市政府在園區(qū)成立了管委會，負(fù)責(zé)園區(qū)投資開發(fā)和管理工作，同時負(fù)責(zé)國稅、質(zhì)監(jiān)工作；靖江市政府在園區(qū)成立了辦事處，負(fù)責(zé)園區(qū)的社會事務(wù)，同時負(fù)責(zé)國土、規(guī)劃、建設(shè)、水利、公安等方面的管理工作。當(dāng)出現(xiàn)問題時，多個分屬不同地區(qū)政府管轄的部門可能存在溝通不暢等問題，對此可采取“干部互掛制度”，由江陰市政府選派本地國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門相關(guān)人員到園區(qū)辦事處任職，由靖江市政府選派本地國稅、質(zhì)監(jiān)等部門相關(guān)人員到園區(qū)管委會任職，互相協(xié)助處理相關(guān)工作。

針對《指導(dǎo)意見》中提出的探索完善異地開發(fā)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，在生態(tài)受益區(qū)共建合作園區(qū)，健全保護(hù)區(qū)與受益區(qū)的利益分配機(jī)制，需要兩地政府在現(xiàn)有的法律框架下，通過共同商議簽署具有法律效力的區(qū)域合作協(xié)議，明確利益共享及補(bǔ)償機(jī)制、履行模式、違約責(zé)任、糾紛解決機(jī)制和有效期限等細(xì)則，維持長期穩(wěn)定的合作。

《指導(dǎo)意見》中提出鼓勵合作方共同設(shè)立投融資公司，采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運(yùn)營管理；對于地區(qū)生產(chǎn)總值、投資額、進(jìn)出口額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，允許合作方考慮權(quán)責(zé)關(guān)系和出資比例以及能源消費(fèi)、污染物排放等資源環(huán)境因素進(jìn)行協(xié)商劃分，不做具體規(guī)定。這些順應(yīng)了“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的市場化需求。未來還可通過進(jìn)一步明確稅收分成機(jī)制、規(guī)劃稅款劃轉(zhuǎn)方式，為合作雙方政府提供激勵。

（作者：劉志彪，江蘇長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長； 查婷俊，廣東外語外貿(mào)大學(xué)國際戰(zhàn)略研究院助理研究員）