【摘要】隨著國際海底區(qū)域資源開發(fā)的進展，《海洋法公約》中的擔保國責任制度獲得了較大發(fā)展。擔保國責任的性質(zhì)、形態(tài)、構(gòu)成要件、賠償范圍等問題得到了一定的澄清。擔保國責任制度的發(fā)展掃清了各國的顧慮和障礙，促進了海底區(qū)域開發(fā)活動。中國作為國際海底區(qū)域開發(fā)的積極參與者，面對擔保國責任制度的發(fā)展，應進一步完善國內(nèi)立法和行政監(jiān)督執(zhí)法機制，履行《公約》義務(wù)，確保承包者責任與國家責任的隔斷。

【關(guān)鍵詞】國際海底區(qū)域 擔保國 賠償責任 合理注意義務(wù)

【中圖分類號】 D993.5 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.18.006

張輝，武漢大學國際法研究所（國家高端智庫）教授、博導，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。研究方向為國際經(jīng)濟法、海商法、國際法一般理論。主要著作有《國際法效力等級問題研究》《國際海事法新發(fā)展》《船舶優(yōu)先權(quán)法律制度研究》等。

近十余年來，國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）開發(fā)有了很大發(fā)展，由于“區(qū)域”自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦在資源開發(fā)中出現(xiàn)環(huán)境損害，其影響將是巨大而且不可逆轉(zhuǎn)的。對此必須建立起對開發(fā)者的監(jiān)管機制，預防損害發(fā)生，為此，《海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）第153條第2款確立了擔保制度，要求“區(qū)域”開發(fā)者必須獲得公約締約國的擔保。對于擔保國應承擔何種責任，《公約》第139條第2款和附件三第4條第4款有所規(guī)定，但較為模糊。根據(jù)國際海底管理局的請求，國際海洋法法庭海底爭端分庭在2011年2月發(fā)表咨詢意見①，在一定程度上澄清了擔保國責任問題，但仍留下不少討論空間。締約國的擔保責任問題，不僅關(guān)系到各締約國的自身利益，也關(guān)系到作為人類共同繼承財產(chǎn)的“區(qū)域”環(huán)境保護和國際社會的共同利益。

擔保國責任的性質(zhì)

擔保國責任屬于違反自身義務(wù)而承擔的責任。雖然在漢語中，我們將擔保承包者從事“區(qū)域”開發(fā)的締約國稱為擔保國（sponsoring State），但實際上此處的“擔保”與民商事法律關(guān)系中的“擔保”或“保證”（guarantee）有著根本的區(qū)別。在民法中，擔保通常指債的擔保，是“為確保債權(quán)人的債權(quán)得到清償而承擔的特別保證”。②而保證是一種人的擔保，是“由主債務(wù)人以外的第三人與債權(quán)人約定，當債務(wù)人不履行或不能履行其債務(wù)時，由保證人依約或依法履行債務(wù)或承擔責任的一種擔保形式”。③在“區(qū)域”制度中，締約國擔保似乎與民法中的保證很相近，而實際則不同。保證人賠償責任的產(chǎn)生并非因其本身違反義務(wù)，而是被保證人違反義務(wù)所引發(fā)的。而擔保國的賠償責任則是因為擔保國違反了自己所承擔的義務(wù)而引起的，并非直接來源于其所擔保的承包者的違反義務(wù)行為。

根據(jù)國際海底管理局通過的規(guī)章，“區(qū)域”開發(fā)承包者有義務(wù)遵守《公約》、規(guī)章和承包合同為其規(guī)定的義務(wù)。相應地，擔保國有確保承包者遵守上述義務(wù)的義務(wù)，這一義務(wù)與承包者的義務(wù)雖然具有關(guān)聯(lián)性，但義務(wù)主體不同。從《公約》第139條第1款以及《公約》附件三第4條第4款可以看出，擔保國對于其擔保的承包者承擔了確保其遵守《公約》和承包合同義務(wù)的義務(wù)。為履行這一擔保義務(wù)，根據(jù)《公約》第139條第2款和附件三第4條第4款，擔保國應采取“一切必要和適當?shù)拇胧?rdquo;（all measures necessary）和“可以合理地認為適當?shù)拇胧?rdquo;（measures which are … reasonably appropriate）。具體而言，擔保國應制定法律規(guī)章和采取行政措施來履行擔保義務(wù)。④

由上可見，擔保國的義務(wù)與被擔保的承包者的義務(wù)是不同的，擔保國責任的產(chǎn)生一方面要存在承包者違反義務(wù)并造成“區(qū)域”損害的事實，另一方面還要存在擔保國自身違反擔保義務(wù)的行為。并且，從根本上講，擔保國責任的基礎(chǔ)是其自身的擔保義務(wù)，而非承包者的義務(wù)。因此，擔保國責任實際上與民法中的保證責任有著根本區(qū)別，不能從民法擔保的概念來理解“區(qū)域”制度中的擔保。“區(qū)域”制度中的擔保更多的是“監(jiān)督”和“管理”的意涵，而不是保證債務(wù)人履行義務(wù)。

擔保國責任不屬于連帶責任和補充責任。連帶責任（joint liability）問題是指承包者和擔保國是否共同對損害負賠償責任，是否可向其中任何一方請求賠償。補充責任（residual liability）問題是指在承包者無力賠償全部損害的情況下，擔保國是否應負責賠償承包者無力賠償?shù)氖Ｓ嗖糠謸p害。對于這個問題，《公約》沒有作出明確規(guī)定，而非政府組織和《公約》各締約國政府的意見有很大分歧。

非政府組織非常明確地要求擔保國承擔連帶和補充賠償責任。綠色和平組織強調(diào)了擔保國承擔補充責任的重要性，認為2010年發(fā)生的墨西哥灣漏油事件說明了深?；顒拥膰乐睾蠊?，即使是世界上實力最雄厚的公司也可能無力承擔。綠色和平組織認為，《公約》第139條第2款要求擔保國履行確保義務(wù)，這要求擔保國應符合聯(lián)合國國際法委員會《危險活動越界損害賠償原則草案》中原則4的規(guī)定，即國家應“確保提供額外的財政資源”以滿足環(huán)境損害賠償要求。⑤綠色和平組織承認，這種責任制度將構(gòu)成發(fā)展中小國參與海底采礦的障礙，因而主張建立一個覆蓋海底采礦行業(yè)的國際保險基金以解決賠償問題。⑥國際保護自然聯(lián)盟的意見和綠色和平組織一樣，認為根據(jù)原則4，擔保國應承擔補充責任。⑦

而《公約》締約國則大多對連帶或補充責任持反對態(tài)度。如中國指出，《公約》、管理局的規(guī)章或管理局與承包者之間的承包合同中沒有任何規(guī)定表明，擔保國和承包者之間為連帶責任或者擔保國承擔補充責任；在確定賠償責任方面，也沒有充分的法律依據(jù)支持擔保國為承包者的過錯行為所致?lián)p害承擔連帶或補充責任。⑧其他各國政府雖然大多沒有直接提及連帶或補充責任，但均強調(diào)擔保國只為自己未履行擔保義務(wù)所致的損害承擔責任，而不存在為承包者的過錯擔責的問題，實際上否定了連帶責任和補充責任。

海底爭端分庭認為，根據(jù)《公約》第139條所確立的責任制度，擔保國僅對自身沒有履行義務(wù)所產(chǎn)生的損害承擔責任，而承包者也只對自己不遵守《公約》的行為所導致的損害承擔責任，二者間是平行關(guān)系，不存在連帶；雖然擔保國責任的產(chǎn)生依賴于承包者過錯行為所導致的損害，但并不意味著擔保國要對承包者所造成的損害承擔責任，即擔保國也沒有補充責任。⑨

雖然擔保國不承擔連帶責任和補充責任，但在實踐中確實可能發(fā)生承包者無力賠償而擔保國無需承擔賠償責任的情況，這將導致“區(qū)域”損害無法得到彌補和救濟的局面，對海洋環(huán)境保護極為不利。對此問題，我們也許可以借鑒國內(nèi)法中存在的有關(guān)環(huán)境保護的強制責任保險和賠償基金制度。《公約》第235條第3款也對此有原則性的規(guī)定。不過在目前情況下，由于“區(qū)域”開發(fā)尚未進入商業(yè)化開采階段，建立強制保險或賠償基金制度的時機仍未到來，但可著手進行研究。

擔保國責任的歸責原則

在國內(nèi)民法中，民事責任的歸責原則有過錯責任和無過錯責任或嚴格責任兩大類。在國際法中，國家責任制度的發(fā)展主要來自習慣法，因此缺乏系統(tǒng)性和確定性，與國內(nèi)法有較大區(qū)別。從國際法委員會《國家責任條款草案》來看，起草者在國家對自己行為應承擔責任的條件問題上，未考慮國家主觀是否具有過錯。但在國家對私人行為應否承擔國際責任問題上，習慣國際法對國家施加了合理注意義務(wù)，在許多學者看來，這是過錯責任的一種表現(xiàn)。擔保國對承包者不遵守《公約》行為的責任屬于國家對私人行為的責任范疇，擔保國承擔的是合理注意（due diligence）義務(wù)。

非政府組織則力圖將擔保國的責任標準歸入絕對責任和嚴格責任。國際保護自然聯(lián)盟認為，根據(jù)國際法的一般原則，各國政府和多數(shù)學者主張國家對私人實體在跨界污染方面的義務(wù)與責任應為合理注意義務(wù)，對于不存在固有危險（not inherently dangerous）的活動，國家應采取合理而適當?shù)念A防措施。對于涉及固有危險和風險（inherently dangerous or hazardous）的活動，國際保護自然聯(lián)盟主張適用嚴格責任原則，并認為嚴格責任在國際法委員會2006年制定的《危險活動越界損害賠償原則草案》（Draft principles on the allocation of loss in the case of transboundary harm arising out of hazardous activities）及其評論中得到了體現(xiàn)和支持。⑩

綠色和平組織也認為，國家對其控制下的危險活動承擔嚴格責任并非一個新主張，在一些國際公約中已經(jīng)出現(xiàn)不考慮主觀過錯而使國家承擔嚴格責任的規(guī)定，如1972年《國際空間物體損害責任公約》（發(fā)射國對其空間物體承擔絕對的賠償責任），1969/1992年《國際油污損害民事責任公約》，1960年巴黎《核能領(lǐng)域第三方責任公約》，1963年維也納《核損害民事責任公約》，1971年《海上運輸核物質(zhì)民事責任公約》。?

但如前所述，國家責任法的發(fā)展是不系統(tǒng)的，有關(guān)國際公約所確立的責任制度只對該領(lǐng)域有意義，不能類推至其他領(lǐng)域。到目前為止，明確規(guī)定國家承擔嚴格責任的僅限于1972年《國際空間物體損害責任公約》，很難說它已經(jīng)形成了一種關(guān)于國際損害賠償責任的習慣法。并且，空間物體損害屬于國際法不加禁止行為導致的損害，而擔保國違反義務(wù)所導致的損害屬于國際法禁止行為所導致的損害，二者屬于不同的范疇。

如果仔細考慮兩個非政府組織的論據(jù)，還會發(fā)現(xiàn)，他們將危險活動行為人的責任與國家責任二者混為一談。危險活動行為人對其行為造成的損害后果承擔嚴格責任，已經(jīng)成為各國國內(nèi)立法的通行做法，也得到了不少國際公約的確認，如綠色和平組織列舉的油污和核損害的幾個公約。但擔保國責任顯然不屬于此種情形，因為僅有承包者的違反義務(wù)行為并不足以引發(fā)國家責任，擔保國責任系源于其違反自身的擔保義務(wù)。

關(guān)于國家應在何種情形下對自己行為的后果承擔國際責任的問題，又可分為兩種不同情形。第一種情形是國家的行為直接導致了國際損害的發(fā)生，第二種情形則是私人行為直接導致了國際損害的發(fā)生，但這種損害系國家不履行義務(wù)所促成的，即國家行為間接導致了損害的發(fā)生。目前處理這兩種損害情形主要有兩種學說和理論在起作用，第一種情形適用責任歸屬理論（Doctrine of attribution or imputability），第二種情形則適用合理注意義務(wù)理論（Doctrine of due diligence）。根據(jù)責任歸屬理論，如果某人行使國家權(quán)力和權(quán)威，其行為即使超越授權(quán)，國家也應對其行為負責。?《國家責任條款草案》中體現(xiàn)了責任歸屬理論，它針對的是能夠?qū)⑵湫袨楹蠊麣w屬于國家的行為者的責任問題，這通常以行使一定國家權(quán)力或作為國家代表為條件，并不涉及國家對非行使國家權(quán)力或非國家代表的自然人、法人行為是否承擔責任的問題，而這正是擔保國責任問題所涉及到的。并且，根據(jù)《國家責任條款草案》，其責任構(gòu)成并不考慮國家的主觀狀態(tài)，只要行為違反國際法國家就應承擔賠償責任。也就是說，對于第一種損害情形，在確定國家責任時無需考慮國家的主觀狀況，等同于嚴格責任。

對于第二種情形，國家是否應對自然人、法人行為承擔責任，應適用合理注意義務(wù)理論。?即國家雖然原則上對其管轄范圍內(nèi)的自然人、法人行為無需承擔國際責任，但負有合理注意義務(wù)防止發(fā)生國際損害，如果國家違反了這一注意義務(wù)，則應承擔責任。“區(qū)域”開發(fā)中擔保國責任屬于國家對私人行為的責任范疇。擔保義務(wù)在性質(zhì)上屬于合理注意義務(wù)，擔保國有義務(wù)在合理范圍內(nèi)采取措施促使承包者遵守《公約》和承包合同，如果擔保國沒有履行這一義務(wù)，則應對承包者造成的損害后果承擔責任。國家只在違反合理注意義務(wù)的情況下承擔擔保責任，需要考察國家的主觀狀態(tài)，其是否符合合理注意的要求，這種責任更類似于一種過錯責任，絕非嚴格責任。

擔保國責任的構(gòu)成要件

在國內(nèi)民法中，法律責任的構(gòu)成并沒有統(tǒng)一適用的要件，需要區(qū)分合同責任和侵權(quán)責任而定，即使在侵權(quán)責任內(nèi)部，一般侵權(quán)責任和特殊侵權(quán)責任的構(gòu)成要件也存在不同。國際法上的責任構(gòu)成也與此類似，并無統(tǒng)一要件，并且，由于國際責任法的習慣法特質(zhì)，這種不統(tǒng)一和模糊更為明顯。在國際法委員會《國家責任條款草案》中，沒有明確國家責任的構(gòu)成要件，僅規(guī)定了國家的不法行為的構(gòu)成要件，包括行為歸于一國和行為違反國際義務(wù)兩個方面，但我們可從草案條款中推論出其他構(gòu)成要件。

海底爭端分庭認為，擔保國法律責任的構(gòu)成包括違反義務(wù)的行為、損害后果以及行為與損害之間的因果關(guān)系三項條件。不過，既然擔保國責任的基礎(chǔ)是合理注意義務(wù)，那就意味著擔保國的主觀狀態(tài)也應作為考慮因素。但由于國家的主觀狀態(tài)不易判斷，只能從其違反義務(wù)的行為角度進行考察，因此將二者混合在了一起。

擔保國未履行義務(wù)。擔保國只對其自身不履行義務(wù)所造成的損害承擔責任，僅僅有承包者不履行《公約》義務(wù)并造成損害的事實不足以使擔保國承擔損害賠償責任，除非承包者作為國家機關(guān)行事或其行為被擔保國確認為國家自身的行為，此時根據(jù)《國家責任條款草案》第5條和第11條，承包者的責任應歸屬于擔保國。

根據(jù)《公約》第139條第2款第2句和附件三第4條第4款，如果擔保國已經(jīng)采取一切必要而合理的措施使承包者遵守《公約》，則擔保國無賠償責任。對于何為必要而合理的措施，應根據(jù)擔保國擔保義務(wù)的定性而定。擔保義務(wù)屬于合理注意義務(wù)，應按照合理注意的主觀和客觀標準來確定，在此方面國家有一定的自由裁量權(quán)。擔保國采取了符合這一義務(wù)標準的措施之后，可以免除其損害賠償責任。

損害后果。根據(jù)《公約》第139條第2款規(guī)定，未履行義務(wù)的擔保國僅在存在損害后果的情況下承擔責任。但《公約》以及管理局規(guī)章并沒有明確何種后果構(gòu)成可賠償?shù)膿p害，也沒有確定有權(quán)索賠的主體。海底爭端分庭認為，《公約》所指損害應包括對“區(qū)域”及其資源的損害以及對海洋環(huán)境的損害，管理局、海底采礦實體、海洋利用者以及沿岸國都有權(quán)作為索賠主體，并且，鑒于保護公海和“區(qū)域”環(huán)境的義務(wù)具有“對國際社會整體義務(wù)”（Obligation erga omnes）的性質(zhì)，任何締約國都有權(quán)索賠。?

分庭還認為，《公約》關(guān)于未履行義務(wù)的擔保國僅在存在損害后果情況下承擔責任的規(guī)定，意味著擔保國未履行義務(wù)但無損害以及有損害但擔保國已履行義務(wù)的情況下，擔保國無責任。這一做法與習慣國際法中關(guān)于國家責任的規(guī)則不一致，在習慣國際法中，即使國家不履行國際義務(wù)的行為未造成物質(zhì)損害（material damage），國家仍應承擔責任。的確，在《國家責任條款草案》中，損害并非構(gòu)成國家責任的必要條件。國際法委員會認為，損害是否作為責任要件需要視國家所承擔的初級義務(wù)而定，缺乏一般性規(guī)則，例如國家未履行將條約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的義務(wù)，其承擔責任并不以具體損害發(fā)生為條件。?不過需要指出的是，《公約》規(guī)定實際上仍與習慣國際法存在銜接和協(xié)調(diào)的可能，第139條第2款明確指出“在不妨害國際法規(guī)則……的情形下”，這意味著習慣國際法仍有適用空間，即使不能適用《公約》使擔保國對未履行義務(wù)但無損害或有損害但已履行義務(wù)的情形承擔責任，擔保國仍有可能受到習慣國際法的約束，從而承擔相應責任。

未履行義務(wù)與損害之間的因果關(guān)系?！豆s》第139條第2款使用了“造成”（cause）一詞，說明未履行義務(wù)與損害之間的因果關(guān)系（causal link）也是擔保國責任成立的一個條件。韓國和荷蘭都指出，根據(jù)《國家責任條款草案》第31條，因果關(guān)系是構(gòu)成國家責任的條件，韓國還進一步強調(diào)因果關(guān)系應該是充分的（sufficient）因果關(guān)系，而不是微弱的、疏遠的（remote）因果關(guān)系。?中國認為，在擔保國未履行義務(wù)和損害之間應存在因果關(guān)系，擔保國責任限度應與這種因果關(guān)系的強度成正比。?海底爭端分庭也強調(diào)擔保國未履行義務(wù)和損害之間應存在因果關(guān)系，要使擔保國承擔責任，必須存在損害并且該損害是擔保國未履行義務(wù)所致，并且這種因果關(guān)系不能推定，必須經(jīng)證明。?

擔保國責任的范圍

關(guān)于擔保國賠償責任的范圍問題，《公約》沒有明確規(guī)定，《公約》附件三第22條僅規(guī)定：“（承包者）在任何情形下，賠償應與實際損害（actual amount of damage）相等。”但這一賠償范圍的規(guī)定是否適用于擔保國，存在疑問。另外，何為“實際損害”，也沒有明確的界定。

《國家責任條款草案》第36條第2款規(guī)定：“補償應該彌補在經(jīng)濟上可以評估的任何損害，包括可以確定的利潤損失。”但不清楚這一規(guī)定是否適用于對環(huán)境的損害賠償。?澳大利亞主張，根據(jù)《公約》附件三第22條，賠償應與實際損害相等。?綠色和平組織則認為，擔保國的賠償責任應涵蓋全部損害，不僅包括在勘探和開采過程中的損害，也包括在礦產(chǎn)運輸和處理過程中的損害。

海底爭端分庭認為，國家充分賠償（full compensation）或恢復原狀（restituto in integrum）的義務(wù)已經(jīng)成為習慣國際法，這源于常設(shè)國際法院在“霍茹夫工廠”案的判決，也得到《國家責任條款草案》的認可。草案第31條第1款規(guī)定：“責任國有義務(wù)對國際不法行為所造成的傷害提供充分賠償。”分庭認為，《公約》附件三對承包者賠償實際損害的規(guī)定應同等適用于擔保國。至于賠償?shù)姆绞?，根?jù)《國家責任條款草案》第34條，可以采取恢復原狀（restitution）、補償（compensation）和抵償（satisfaction）的方式，具體采用何種方式需要根據(jù)實際損害情況以及恢復先前海底狀況的技術(shù)可行性來確定。

海底爭端分庭肯定了擔保國負有充分賠償義務(wù)的主張，并明確了《公約》附件三第22條的“實際損害”就是充分賠償，但分庭還是未能就賠償?shù)木唧w范圍進行說明。而在實踐中環(huán)境損害領(lǐng)域的賠償范圍各國做法并不一致，對賠償范圍的理解存在差異，同時《國家責任條款草案》第36條第2款強調(diào)了賠償對象應是經(jīng)濟上可以評估的損害，這些不確定因素必將導致在“區(qū)域”發(fā)生環(huán)境損害時，在賠償問題上仍將產(chǎn)生較大爭議。

擔保國責任制度發(fā)展的影響

從各方對擔保國責任制度發(fā)展的立場來看，希望參與“區(qū)域”開發(fā)的國家，特別是海洋大國、小島嶼國家，傾向于對《海洋法公約》中的擔保國責任條款進行嚴格的解釋和限定，避免擔保國因為擔保行為而輕易地被判定承擔賠償責任。而環(huán)境保護領(lǐng)域的非政府組織以及不具備參與開發(fā)條件或能力的國家則傾向于對擔保國責任條款進行寬松和擴大解釋，以強化保護“區(qū)域”資源和環(huán)境。這兩種立場博弈的結(jié)果是海洋大國的主張基本得到海底爭端分庭的接納，反映出“區(qū)域”制度發(fā)展中的大國主導特征。但非政府組織加強環(huán)境保護的主張也得到認可，例如充分賠償?shù)挠^點。這一發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，擔保國責任制度的發(fā)展促使各國積極參與“區(qū)域”開發(fā)。國際海底區(qū)域生態(tài)環(huán)境十分脆弱，在資源開發(fā)中一旦發(fā)生環(huán)境損害事故，責任方的賠償數(shù)額可能十分巨大；同時，“區(qū)域”開發(fā)活動遠離國家管轄范圍，國家對開發(fā)者的活動很難做到實時監(jiān)控，因此，各國普遍對承擔擔保國責任存在顧慮，擔心被輕易地卷入環(huán)境損害賠償糾紛中。特別是那些經(jīng)濟實力、技術(shù)能力、管理水平較弱的小島嶼國家，既希望從“區(qū)域”開發(fā)中獲得利益，又擔心國家因此承擔沉重的賠償責任。經(jīng)過海底爭端分庭對《公約》擔保國責任條款的解釋，擔保國責任逐漸清晰和限定，為各國參與開發(fā)“區(qū)域”資源掃清了顧慮和障礙。雖然在短期內(nèi)“區(qū)域”資源的商業(yè)開發(fā)仍不可行，但各國均在未雨綢繆進行海洋圈地，擔保國責任制度的發(fā)展將進一步助推這一圈地運動。

其次，擔保國責任制度的發(fā)展促使各國積極進行國內(nèi)立法，完善監(jiān)管制度。擔保國責任制度的發(fā)展明確了擔保國責任的產(chǎn)生是基于違反其自身的合理注意義務(wù)，如果擔保國采取了符合這一義務(wù)的立法和行政措施，則擔保國不承擔賠償責任。這一規(guī)則要求擔保國必須對承包者“區(qū)域”活動進行國內(nèi)立法并采取適當?shù)谋O(jiān)管措施。對于發(fā)達國家而言，大多已經(jīng)存在相關(guān)立法，行政管理措施也比較完備，但對于發(fā)展中國家而言，許多尚未制定國內(nèi)法，監(jiān)管措施也存在不足，亟待加強和完善。在海底爭端分庭咨詢意見出臺后，不少國家新頒布了國內(nèi)法。

中國對擔保國責任制度發(fā)展的應對

我國是“區(qū)域”開發(fā)的積極參與者，中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會（簡稱“大洋協(xié)會”）和中國五礦集團公司目前在東北、西北太平洋和西南印度洋共獲得了四塊專屬的勘探礦區(qū)，涉及三種主要的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源，享有相應資源的優(yōu)先開采權(quán)。從礦區(qū)數(shù)量來看，我國居于世界首位，體現(xiàn)了我國在“區(qū)域”資源開發(fā)方面積極進取的戰(zhàn)略。但中國作為發(fā)展中國家，無論是在技術(shù)領(lǐng)域還是在開發(fā)活動管理領(lǐng)域仍與發(fā)達國家存在一定差距。

擔保國責任制度的發(fā)展總體上符合我國在國際海底區(qū)域的國家利益，但同時也警示了“區(qū)域”開發(fā)中可能引發(fā)的重大環(huán)境損害國家責任。并且，國際社會對“區(qū)域”開發(fā)中的環(huán)境保護問題越來越關(guān)注，對環(huán)境保護的標準和法律規(guī)制越來越嚴苛。這都提醒我們必須積極采取應對措施，防止我國擔保的承包者造成的環(huán)境損害由國家承擔賠償責任。

首先，應完善國內(nèi)立法，履行我國承擔的《公約》義務(wù)。根據(jù)《公約》和海底爭端分庭咨詢意見，制定相關(guān)國內(nèi)立法是免除擔保國責任的前提條件之一。2016年2月26日，全國人大常委會通過了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱“《深海法》”），這是中國“區(qū)域”開發(fā)戰(zhàn)略實施中的重要基礎(chǔ)性立法，結(jié)束了以往“區(qū)域”開發(fā)無國內(nèi)法可依的局面。但《深海法》是一部相對原則的立法，要具體實施，還需要國務(wù)院和相關(guān)主管部門制定進一步細化的實施細則。目前，實施細則尚在起草階段，其通過后將完善中國“區(qū)域”開發(fā)的法律依據(jù)，使開發(fā)活動納入法制的軌道實施。

其次，應逐步建立“區(qū)域”活動監(jiān)督執(zhí)法機制。立法只是履行《公約》義務(wù)的一個方面，根據(jù)咨詢意見，擔保國還需要采取具體行政措施。畢竟，法律的實效來自于執(zhí)法機關(guān)的實施。“區(qū)域”不同于國家管轄范圍內(nèi)的陸地和水域，距離本土遙遠，執(zhí)法機關(guān)難以采取類似專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架范圍內(nèi)的執(zhí)法行動。并且，不同于一般的礦產(chǎn)資源開發(fā)，“區(qū)域”開發(fā)難度極大，是典型的高技術(shù)活動，其監(jiān)管需要專門的手段和技能。這都對國內(nèi)執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督執(zhí)法能力和水平提出了新的要求，應當根據(jù)“區(qū)域”開發(fā)的實際特點，制定監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范，形成針對性的監(jiān)督執(zhí)法機制，滿足《公約》和咨詢意見的要求。

再次，應有效分離“區(qū)域”活動的監(jiān)管者和承包者身份，隔斷承包者責任和國家責任。目前，在我國“區(qū)域”開發(fā)活動中，大洋協(xié)會起主導作用，是三塊礦區(qū)的承包者。并且，大洋協(xié)會也是我國“區(qū)域”資源開發(fā)標準和規(guī)范制定者，協(xié)會的常設(shè)辦事機構(gòu)——大洋協(xié)會辦公室的職責涉及“擬訂我國公海及國際海底區(qū)域工作的戰(zhàn)略、方針、政策”“擬訂我國公海及國際海底區(qū)域活動有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和規(guī)范”。這反映出大洋協(xié)會的行政功能，可能導致協(xié)會被認定為行使國家權(quán)力的機關(guān)，從而使協(xié)會行為被歸屬為國家行為，導致國家承擔責任。因此應考慮將大洋協(xié)會的行政功能收歸海洋局，使協(xié)會僅作為開發(fā)實體而存在，從而有效地隔斷協(xié)會作為承包者的責任和中國作為擔保國的責任。

（本文系2016年度教育部人文社會科學重點研究基地重大項目的階段性成果，項目編號：16JJD820011）

注釋

①Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February, 2011, ITLOS Reports 2011, p. 10.

②《中國大百科全書·法學（修訂版）》，北京：中國大百科全書出版社，2006年，第643頁。

③李雙元、溫世揚主編：《比較民法學》，武漢大學出版社，1998年，第622頁。

④Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February, 2011, ITLOS Reports 2011, paras. 223-229.

⑤Memorial Filed on Behalf of Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) and the World Wild Fund for Nature, p.23.

⑥Ibid., p.19; also see Seabed Mining, available at http://www.greenpeace.org/international/en/campaigns/oceans/marine-reserves/pacific-tuna-need-marine-reserves/Seabed-mining/.

⑦Written Statement of International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, pp.26-27.

⑧Statement of the People 's Republic of China, p.10.

⑨Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 Febuary, 2011, ITLOS Reports 2011, paras. 200-204.

⑩Written Statement of International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, pp.23-24.

11Memorial Filed on Behalf of Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) and the World Wild Fund for Nature, pp.21-22.

12Gordon A. Christenson, Attributing Acts of Omission to the State, Mich. J. Int'l L., vol.12, 1991, p.312, p.322.

13Jan Arno Hessbruegge, "The Historical Development of the Doctrines of Attribution and Due Diligence in International Law", Journal of International Law and Politics, vol.36., 2004, p.268; ［英］詹寧斯、瓦茨修訂：《奧本海國際法》（第一卷第一分冊），王鐵崖等譯，北京：中國大百科全書出版社，1995年，第425～426頁。

14Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 Febuary, 2011, ITLOS Reports 2011, para.180.

15Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries, 2001, Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session, p.36.

16Statement Submitted by the Government of the Republic of Korea, pp.8-9; Written Statement of the Kingdom of the Netherlands, pp.8-9.

17Statement of the People's Republic of China, pp.8-10.

18Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 Febuary,2011, ITLOS Reports 2011, paras.181-184.

19Written Statement of United Kingdom of Great Britain and North Ireland, Sec.3.14.

20Written Statement of Australia, p.14.

21Memorial Filed on Behalf of Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) and the World Wild Fund for Nature, pp.23-24.

22Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 Febuary, 2011, ITLOS Reports 2011, paras.193-198.

23大洋協(xié)會辦公室職責參見：http://www.comra.org/2013-09/23/content_6322561.htm。

On the Responsibility Regime of Sponsoring State in the Development

of International Seabed Areas

Zhang Hui

Abstract: Along with the development of mineral resources in international seabed areas, the responsibility regime of sponsoring state in the Convention on the Law of the Sea has made rapid progress. The basic issues of sponsoring state's responsibility, such as its nature, form, component elements and compensation scope, were clarified to some extent. The development of the rules clears away the worries and obstacles of states and promotes the development activities in the deep seabed. As the important participant in the development activities, China ought to improve domestic legislation and set up a regulation mechanism so as to fulfill international obligations and separate the responsibility of contractors from that of the Chinese government.

Keywords: International seabed areas, sponsoring state, indemnity liability, due diligence

責 編∕楊昀赟