由圖9可以看到,2015年部分副省級(jí)及以上城市的臭氧(O3)日最大8小時(shí)第90百分位濃度相較2014年有所減少,但是我們能看到僅有廈門在2015年低于標(biāo)準(zhǔn)值(100微克/立方米),大部分城市臭氧(O3)日最大8小時(shí)第90百分位濃度還是較高。而且相比可吸入顆粒物(PM10)和細(xì)顆粒物(PM2.5)的治理成效而言,臭氧治理還任重道遠(yuǎn)。
空氣質(zhì)量主要是通過(guò)副省級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到或好于二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)來(lái)衡量城市空氣治理成效的一個(gè)更具“可視性”的指標(biāo)。我們看到,大部分副省級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量堪憂,僅有4成左右的城市空氣質(zhì)量得分高于均值(79.46分)。其中廈門、深圳和廣州城市空氣質(zhì)量得分排在前三。分析可知,這三個(gè)城市空氣質(zhì)量較好首先是因?yàn)槠渚哂幸欢ǖ牡乩韮?yōu)勢(shì),靠海且位于亞熱帶地區(qū),森林植被相對(duì)茂密,綠化覆蓋率高,有效過(guò)濾了污染物。其次,深圳主要發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)、廈門主要發(fā)展旅游業(yè),而廣東大部分地區(qū)使用水電和核電,都從根源上有效抑制了污染物的產(chǎn)生和排放。但是還應(yīng)注意的是,西安、杭州、長(zhǎng)春、南京、哈爾濱、天津、成都、沈陽(yáng)、武漢、北京和濟(jì)南空氣質(zhì)量得分均低于均值(79.46分)(見(jiàn)圖10),尤其是濟(jì)南,下一步如何采取治理措施積極改善空氣質(zhì)量尤為重要。
綠化能力
該項(xiàng)指標(biāo)主要是用城市綠地覆蓋率以及人均公園綠地面積來(lái)衡量副省級(jí)及以上城市環(huán)境質(zhì)量及居民生活福利水平的重要指標(biāo)之一。綠化能力越強(qiáng),就意味著這個(gè)城市的“肺活量”越大,抵消污染的能力也越強(qiáng)。
在城市建成區(qū)綠化覆蓋率上,整體來(lái)看,部分城市在建成區(qū)綠化覆蓋率上成得分較高,但仍有超5成城市得分均低于均值(78.83分)。北京、深圳和大連城市建成區(qū)綠化覆蓋率得分排在前三位,尤其是排名第一位的北京,為打造和諧宜居之都,近年來(lái)加大了城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)。至2014年底,北京市林地總面積已達(dá)約100萬(wàn)公頃,城市綠地面積約達(dá)8萬(wàn)公頃,濕地面積超過(guò)5萬(wàn)公頃。此外為有效抑制城市建設(shè)“攤大餅”式發(fā)展,為給城市“增綠”,北京還積極建設(shè)綠化隔離帶,通過(guò)綜合方式新增城市綠地。此外,北京還實(shí)施了平原地區(qū)百萬(wàn)畝造林計(jì)劃,旨在積極建設(shè)集中連片的城市森林。同時(shí)我們也看到,杭州、重慶、濟(jì)南、成都、青島、長(zhǎng)春、上海、寧波、哈爾濱和天津得分還遠(yuǎn)低于均值(78.83分)(見(jiàn)圖11),尤其是天津,下一步應(yīng)積極提高城市建成區(qū)綠化覆蓋率,改善城市綠化狀況。
在人均公園綠地面積上,整體來(lái)看,僅有少部分城市在人均公園綠地面積上得分較高,超7成城市得分低于均值(66.27分)。深圳、廣州和北京分別位于人均公園綠地面積的前三位,尤其是排在第一位的深圳,2015年深圳城管局大力開展“美麗深圳”綠化提升行動(dòng),實(shí)施綠道網(wǎng)建設(shè)、生態(tài)景觀林帶、生態(tài)復(fù)綠、立體綠化、特色公園建設(shè)等行動(dòng)計(jì)劃,推進(jìn)園林綠化生態(tài)化、精細(xì)化、人文化、均衡化發(fā)展,深圳市園林綠化水平再上新臺(tái)階,各項(xiàng)園林綠化指標(biāo)繼續(xù)保持國(guó)內(nèi)領(lǐng)先地位。同時(shí)我們也看到,上海、杭州、沈陽(yáng)、天津、武漢、長(zhǎng)春、重慶、成都、大連、青島、西安、濟(jì)南、哈爾濱和寧波得分均低于均值(66.27分)(見(jiàn)圖12),尤其是寧波,下一步應(yīng)積極提高人均公園綠地面積,打造舒適的人居環(huán)境。
我國(guó)生態(tài)治理的現(xiàn)狀總結(jié)
大氣污染治理
2013年初開始遍布全國(guó)的霧霾天氣,使全社會(huì)深切認(rèn)識(shí)到我國(guó)空氣污染問(wèn)題的嚴(yán)重性。2014年,我國(guó)從修訂法律、開展執(zhí)法檢查、制定《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》配套文件、加強(qiáng)信息公開和公眾參與、建立環(huán)境資源審判庭等方面開展工作,形成立法、行政和司法三部門合力推進(jìn)大氣污染治理、改善空氣質(zhì)量,多方面促進(jìn)公眾健康權(quán)益保障的工作格局。但是,目前我國(guó)大氣污染治理所取得的工作成效與人民群眾改善空氣質(zhì)量的要求還有一定的差距。對(duì)于以霧霾為代表的空氣污染,雖然從環(huán)保部門公布的數(shù)據(jù)看,今年同期空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)較前兩年有所提高,但是根據(jù)近年一系列有關(guān)公眾“最關(guān)注哪些問(wèn)題”的心態(tài)調(diào)查結(jié)果顯示,公眾對(duì)空氣污染治理成效的認(rèn)可度并沒(méi)有發(fā)生太大的改變。從這些調(diào)查中可以看出,公眾更關(guān)心與霧霾有關(guān)的問(wèn)題,同時(shí)也認(rèn)為政府在霧霾防治上取得的成果還未達(dá)到自己的預(yù)期。對(duì)于霧霾的治理,不僅僅是技術(shù)上、政策上的改變,也需要宣傳、輿論上的應(yīng)對(duì),除非取得極其顯著的效果,不然民眾很難產(chǎn)生認(rèn)知上的轉(zhuǎn)變。
近年來(lái),我國(guó)大氣環(huán)境氧化性逐年升高,區(qū)域臭氧(O3)污染呈加劇態(tài)勢(shì),已成為繼PM2.5后困擾城市空氣質(zhì)量改善和達(dá)標(biāo)管理的又一種重要二次污染物。特別是繼2012年新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》頒布后,在全國(guó)大范圍開展O3監(jiān)測(cè)后,結(jié)果顯示,很多城市存在O3超標(biāo)問(wèn)題。進(jìn)入2017年以來(lái),公眾對(duì)臭氧污染的關(guān)注度也出現(xiàn)升溫之勢(shì)。這對(duì)城市的空氣治理能力提出了更高的要求。
水環(huán)境治理
2017年上半年水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的成績(jī)單表明,我國(guó)治水市場(chǎng)保持上揚(yáng)發(fā)展態(tài)勢(shì),爆發(fā)拐點(diǎn)態(tài)勢(shì)趨于明顯。但是僅從數(shù)據(jù)可得性的角度來(lái)看,政府自身的相關(guān)治理數(shù)據(jù)發(fā)布和更新遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于水環(huán)境治理需求,但總體形勢(shì)還是積極向上的。公開數(shù)據(jù)顯示,包括城市黑臭水體治理、海綿城市建設(shè)、農(nóng)村污水處理、水生態(tài)環(huán)境修復(fù)在內(nèi)的水環(huán)境治理開始呈現(xiàn)出回暖態(tài)勢(shì)。而這一利好信號(hào)的釋放,源自此前召開的第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇期間,環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院相關(guān)負(fù)責(zé)人做出的利好預(yù)測(cè)。
在水環(huán)境治理新常態(tài)下,PPP模式最引業(yè)界矚目。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》,截至2017年1月,在超過(guò)2000個(gè)環(huán)保類項(xiàng)目中,涉水項(xiàng)目(即污水處理、水利、供排水、水環(huán)境綜合治理等)占比超過(guò)80%。這主要由于治水產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模較大,需要更高的投資,傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)難以覆蓋水生態(tài)綜合修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈。也正基于此,旨在打破“找錢荒”的PPP模式成為水務(wù)新寵。深度整合也是污水處理PPP模式持續(xù)升溫的因素之一。隨著水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)迎來(lái)日漸擴(kuò)容的投資客,白熱化的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)也倒逼了治水的品牌價(jià)值。在此期間,眾多明星企業(yè)競(jìng)相延伸產(chǎn)業(yè)脈絡(luò),合并整合上市企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力,以承攬規(guī)模更大、覆蓋更廣、治理更精的PPP項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)“大”環(huán)保發(fā)展平臺(tái)戰(zhàn)略。但事實(shí)上,污水處理PPP模式利好不僅于此。四部委日前印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》明確指出,在污水、垃圾處理領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制,推進(jìn)PPP模式應(yīng)用。而在污水處理PPP模式變成首個(gè)從鼓勵(lì)到強(qiáng)制的環(huán)保類項(xiàng)目時(shí),以第三方治理、市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)為代表的水環(huán)境治理新常態(tài)也正醞釀出新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
垃圾治理
垃圾治理作為城市治理的主要內(nèi)容,同時(shí)也是城市生態(tài)治理的主要標(biāo)示,理應(yīng)適應(yīng)城市治理新常態(tài)的發(fā)展規(guī)律,調(diào)整垃圾治理新常態(tài),握緊公眾的“公益之手”、政府的“有形之手”和市場(chǎng)的“無(wú)形之手”,提升垃圾治理社會(huì)化水平,實(shí)現(xiàn)全程、綜合、多元和依法治理。垃圾治理需要政府引導(dǎo),廣泛吸收各利益相關(guān)方參與,強(qiáng)化政府、社會(huì)公眾及社會(huì)各利益相關(guān)方之間的互相依賴性和互動(dòng)性,需要政府與社會(huì)公眾共治,共同維護(hù)與完善垃圾治理的市場(chǎng)機(jī)制,成為市場(chǎng)這張“臉”上的兩只眼睛。
其他污染治理
除了大氣污染治理、水環(huán)境治理以及垃圾治理之外,公眾對(duì)噪音污染的關(guān)注以及對(duì)噪音污染的治理需求也對(duì)城市環(huán)境治理能力提出了更高的要求。環(huán)保部發(fā)布《中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告(2016)》顯示,全國(guó)1/4城市聲監(jiān)測(cè)夜間不達(dá)標(biāo),這意味著全國(guó)有1/4城市睡在噪音里。據(jù)《2017年中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告》顯示,在各類環(huán)境噪音的投訴中,商業(yè)、鄰里、廣場(chǎng)舞等其他類噪聲投訴占社會(huì)生活類噪聲投訴的55.4%。治理噪音污染,相關(guān)部門和公眾都應(yīng)該行動(dòng)起來(lái),盡快解決取證難、多頭交叉管理等問(wèn)題,明確監(jiān)督執(zhí)法的主體和責(zé)任。同時(shí),在科技強(qiáng)國(guó)的時(shí)代,我們更要利用科技的力量,從聲音源頭上尋找解決方案。
測(cè)評(píng)中可能產(chǎn)生的誤差及其他說(shuō)明
數(shù)據(jù)可得性帶來(lái)的限制。需要特別指出的是,在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面,主要是以數(shù)據(jù)的可獲取性為導(dǎo)向的,這在一定程度上限制了指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)于指標(biāo)的準(zhǔn)確反映程度,因此測(cè)評(píng)結(jié)果與各城市的實(shí)際治理水平存在略微偏差在所難免。另一方面,基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的治理能力測(cè)評(píng)并不能完全反映出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和影響治理能力的所有要素。我們更希望通過(guò)數(shù)據(jù)測(cè)評(píng)這一技術(shù)手段,發(fā)現(xiàn)一些可能影響治理能力的點(diǎn)與面之間的盲區(qū),從而為研究和實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化“破”出更多主題。也正因此,我們?cè)谶@里重點(diǎn)采用城市數(shù)據(jù)對(duì)19個(gè)副省級(jí)及以上城市的治理能力進(jìn)行了測(cè)評(píng)和比較分析,在此基礎(chǔ)上簡(jiǎn)要地提出了有針對(duì)性的對(duì)策建議。
更為深入的實(shí)地調(diào)研有助于對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)充和修正。除了數(shù)據(jù)的可得性會(huì)給指標(biāo)體系的構(gòu)建和指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇帶來(lái)限制之外,對(duì)于現(xiàn)實(shí)中處于不同發(fā)展階段的不同城市,有其各自的發(fā)展特色、發(fā)展重點(diǎn)和難點(diǎn),因此評(píng)價(jià)各城市治理能力的指標(biāo)體系應(yīng)盡量避免千篇一律。若就相關(guān)問(wèn)題廣泛開展實(shí)地調(diào)研,不僅有利于準(zhǔn)確把握各城市所處的實(shí)際發(fā)展階段,而且有助于根據(jù)各城市的發(fā)展重點(diǎn),針對(duì)不同城市設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)權(quán)重,進(jìn)而對(duì)測(cè)評(píng)的結(jié)果進(jìn)行修正和補(bǔ)充。
如若可以獲取到更為詳實(shí)的各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù),將能夠在構(gòu)建各城市治理能力影響因素的計(jì)量模型及其他統(tǒng)計(jì)分析模型之基礎(chǔ)上,從實(shí)證的層面更深一層地探索究竟還有哪些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的因素,會(huì)促進(jìn)或限制城市生態(tài)治理能力的提升。
【執(zhí)筆:人民智庫(kù)研究員 趙紫燕】