改革開放以來，伴隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境庫茲涅茨曲線規(guī)律開始顯現(xiàn)，并處于倒U型的上升階段，即環(huán)境惡化程度隨經(jīng)濟的增長而加劇，當前我國的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀已經(jīng)成為了構建現(xiàn)代化社會的短板。十八大報告創(chuàng)造性地提出了“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設作為以人為本、執(zhí)政為民的重要內(nèi)容貫穿到經(jīng)濟、社會、政治與文化各方面與全過程，明確生態(tài)文明建設在社會主義現(xiàn)代化建設中的突出地位。習近平總書記曾指出“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。生態(tài)治理關系人民福祉，是實現(xiàn)美麗中國、中華民族偉大復興的中國夢的必然要求。

黨的十八大以來，我國社會各界上下聯(lián)動，采取有效措施，在推動改善生態(tài)環(huán)境方面做了大量工作，取得了積極進展。如以供給側結構性改革為主線，調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，積極發(fā)展生態(tài)環(huán)境友好型的新動能，堅決淘汰落后產(chǎn)能。實施依法督察問責，嚴懲環(huán)境違法違規(guī)行為。著力開展大氣、水、土壤等重點領域污染治理。社會各界對加強生態(tài)文明建設的呼聲不斷提高，生態(tài)治理成效日益顯現(xiàn)。我國生態(tài)治理實踐正在為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢做出不懈的努力，并在長久的奮斗中不斷總結經(jīng)驗和教訓，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。今后，如何通過有效的舉措，破解生態(tài)環(huán)境污染問題仍是國家治理現(xiàn)代化過程中必須直視的重要問題。

弘揚“綠色發(fā)展理念”，樹立政企民的可持續(xù)發(fā)展觀

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央弘揚“綠色發(fā)展理念”，“堅持綠色發(fā)展，必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態(tài)安全作出新貢獻”。人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化格局，需要綠色發(fā)展理念的弘揚，更需要政府、企業(yè)、公眾等全社會的共同學習和參與。以政府、企業(yè)、公眾為主線，全方位培育生態(tài)道德意識，通過綠色機關創(chuàng)建、引導培育企業(yè)生態(tài)文化、倡導公眾綠色消費意識等手段措施，普及生態(tài)文明理念，進一步提高各級政府、企業(yè)和公眾的生態(tài)道德、環(huán)境責任和生態(tài)環(huán)境保護意識（張修玉，李遠2017）。

首先，要提高政府對綠色發(fā)展理念的重視程度。生態(tài)環(huán)境保護能否落實到實處，關鍵在領導干部，加強對政府公務人員在生態(tài)治理方面的教育、引導和監(jiān)督，使其將可持續(xù)發(fā)展觀和綠色發(fā)展理念內(nèi)化于心，外化于行，重經(jīng)濟，更重生態(tài)，堅持以人為中心，注重保障和改善民生，實現(xiàn)綠色發(fā)展目標。其次，要加強企業(yè)的生態(tài)責任意識，將生態(tài)文明融入企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、消費的活動中去，使節(jié)能減排、生態(tài)設計成為企業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在需求，并形成企業(yè)的生態(tài)文化，讓綠色真正成為企業(yè)發(fā)展的主色調，在生態(tài)文明建設中贏得生存與發(fā)展的新動力（李成茂，2015）。最后，生態(tài)文明的真正實現(xiàn)有賴于生態(tài)教育的真正實施（于文秀，2015）。切實將生態(tài)教育納入國民教育體系和課程，是應對和減緩生態(tài)危機乃至拯救地球生態(tài)環(huán)境的根本對策之一。學校可以將綠色發(fā)展、生態(tài)文明納入教學大綱，在課程中增添綠色發(fā)展等內(nèi)容，從小培養(yǎng)兒童青少年節(jié)約資源、保護環(huán)境的生活習慣和環(huán)保意識，如不亂扔垃圾、對垃圾進行分類等等。除了將綠色發(fā)展理念融入教育體系，政府和社會組織可積極利用各類宣傳平臺，如博物館、科技館、影院、新聞媒體、廣告等方式向公眾弘揚可持續(xù)發(fā)展理念。只有通過廣泛深入的綠色宣傳教育，將綠色發(fā)展理念滲入社區(qū)、家庭、個人，才能使生態(tài)文明、綠色發(fā)展成為社會的主流價值觀，更好地樹立社會大眾的可持續(xù)發(fā)展觀（黃娟等，2015）。

健全生態(tài)治理的法制體系，持續(xù)推動生態(tài)法制化進程

習近平總書記曾指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”。2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了環(huán)保法修訂案，新環(huán)保法明確提出和規(guī)定了環(huán)境保護的基本制度、遵循的基本原則，規(guī)定了地方政府、企業(yè)事業(yè)單位、公民環(huán)境保護的權力、責任與義務。其頒布與實施為建設生態(tài)文明提供了堅實的法律基礎，也是重要的法制保障（張修玉，李遠，2017）。

我國生態(tài)文明法治建設卓有成效，但也面臨較多“發(fā)展中的問題和挑戰(zhàn)”。一是相關法律法規(guī)需要清晰界定評估主體的權利和責任、形成一套規(guī)范生態(tài)損害評估機構、人員、技術、程序和監(jiān)管等內(nèi)容的法規(guī)體系，為生態(tài)風險評估提供科學、權威、規(guī)范的制度保障（曾睿，柳建閩，2016）。二是生態(tài)文明建設的一些重要領域和管理制度還存在明顯的立法空白，如我國在生物多樣性和濕地保護方面的法制建設還需要加強（王燦發(fā)，2017）。三是有關生態(tài)文明的法律及其制度之間部門化和碎片化特點突出，交叉重疊非常普遍，法律之間和法律制度之間“內(nèi)耗”嚴重，法律沖突并不鮮見（孫佑海，2016）。在我國民法商法、經(jīng)濟法、行政法的相關法律中，尚未形成有關有利于生態(tài)文明建設和持續(xù)發(fā)展的理念、原則與機制，尚未建立完整的自然資源和環(huán)境資源產(chǎn)權法律制度體系和民事法律責任體系（王鳳春，2014）。四是環(huán)境公益訴訟法律制度有待完善。由于環(huán)境污染危害的是公共利益，受損者為不特定的多數(shù)人，因此可以放寬主體適格，鼓勵和支持一切合法社會主體參與公益訴訟，尤其是要鼓勵和支持社會部門力量代理利益受害者、受損者參與公益訴訟（張云飛，2016）。

2016年12月，習近平總書記在全國生態(tài)文明建設工作推進會上強調：“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態(tài)文明建設納入制度化、法治化軌道。”制度化、規(guī)范化、標準化和法治化是國家治理現(xiàn)代化的基本要求，也是生態(tài)治理現(xiàn)代化的基本要求（俞可平，2015）。因此需要解構舊的不可持續(xù)的生態(tài)制度，建設促進可持續(xù)發(fā)展、保障生態(tài)文明建設的生態(tài)制度體系。該生態(tài)制度體系主要包括兩大類，一方面是針對社會各類當事主體的管理制度，以對市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調整，建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。另一方面建立生態(tài)文明績效評價考核和責任追究等責任制度（周生賢，2014）。

積極探索市場化治理工具，提高生態(tài)保護的內(nèi)生動力

環(huán)境治理與保護需要大量投資，對一些欠發(fā)達地區(qū)來說，如果單靠政府投資將面臨很多困難（石效卷，萬以學等，2017）。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循市場規(guī)律。運用經(jīng)濟性工具，既給予企業(yè)充分的自主權，又能不同程度介入其決策的形成過程。深化生態(tài)文明體制改革，也應當充分發(fā)揮市場在環(huán)境資源配置中的決定性作用。

具體市場化治理工具包括：一是通過對企業(yè)污染造成的負外部性成本行為征收稅費，有效處置“僵尸企業(yè)”，推動企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算，堅決淘汰不達標的落后產(chǎn)能（李佐軍，2017）。二是建立綠色金融體系，動員和激勵更多的社會資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)，加快推進環(huán)保、新能源、節(jié)能等領域的技術進步和創(chuàng)新。當前我國在綠色金融政策設計、制度建設、市場實踐等方面采取了一系列措施并取得了積極進展，為構建全面系統(tǒng)的綠色金融體系奠定了良好的基礎。未來要通過進一步降低準備金比例、實行利息補貼、減免相關稅費等財政金融扶持政策，推動建立有利于綠色金融發(fā)展的正向激勵機制（葛察忠，2017）。三是擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發(fā)展排污權交易市場。相比于傳統(tǒng)的命令控制機制，我國排污權交易試點政策在短期既沒有顯著提高工業(yè)總產(chǎn)值，也沒有顯著降低工業(yè)二氧化硫排放量。因此還需要大力推進市場建設與創(chuàng)新，依法加強環(huán)境規(guī)制，形成與之配套的市場和政府內(nèi)外“雙引擎”（涂正革，諶仁俊，2015）。除了交易，市場還會推動生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)營，通過各種經(jīng)營手段，最大程度釋放生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值。一些地區(qū)開展山地林權制度改革，施行林權抵押貸款、林地經(jīng)營權流轉等制度，盤活了山林資源，使農(nóng)民實現(xiàn)了利用綠水青山增收致富。因此，我們要著力建立市場推動機制，發(fā)揮好“無形之手”在環(huán)境資源配置中的決定性作用（英劍波，2016）。

創(chuàng)新市場化監(jiān)管機制，開啟第三方治理新模式

20世紀90年代初之前，我國工業(yè)污染防治基本遵循“誰污染，誰治理”的原則，因此排污企業(yè)一直是治理污染的責任方，政府起到監(jiān)管作用。然而不乏一些企業(yè)自覺抗污減排意識薄弱，一些環(huán)保措施未真正發(fā)揮作用。環(huán)境污染治理問題一直是社會熱議的焦點，在這樣的環(huán)境下，“污染企業(yè)付費、專業(yè)化治理”的第三方治理模式可謂“應運而生”。所謂第三方治理，就是排污方繳納費用，委托第三方專業(yè)環(huán)境服務公司進行污染治理。

第三方治理對于污染治理有十分重要的作用。一是可以全面提高污染治理的效果，提高運營效率，推進污染治理的專業(yè)化水平；二是能夠減輕環(huán)保部門的監(jiān)管壓力，降低執(zhí)法成本，而且排污企業(yè)與環(huán)保治污企業(yè)之間的合同關系使雙方相互監(jiān)督，制約了單方的違規(guī)違法排污行為，這無形中減輕了環(huán)保部門的監(jiān)管壓力；三是能夠促進我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（溫都日瑪，2015）。

如何推動、落實環(huán)境污染第三方治理是工業(yè)污染防治工作的重中之重。首先，應細化環(huán)境污染第三方治理責任分擔機制。對于僅僅導致民事責任或罰款的環(huán)境違法行為，應由排污者與治污者承擔對外連帶責任，對內(nèi)雙方均可依據(jù)委托治理協(xié)議的規(guī)定，向違反約定者追償；另外對于導致行政責任或刑事責任的環(huán)境違法行為，應由有關部門據(jù)委托協(xié)議約定并結合違法行為發(fā)生的實際情況，確定法律責任的承擔者。其次，應強化環(huán)境污染第三方治理環(huán)保監(jiān)管機制。這是由環(huán)境污染第三方治理有效需求不足的現(xiàn)狀所決定的，第三方治理實踐進展緩慢、有效需求不足的原因就在于監(jiān)管不嚴、處罰不力。第三方治理的優(yōu)勢只有在嚴格監(jiān)管的前提下才能體現(xiàn)出來，排污企業(yè)的治污動力和對第三方治理的內(nèi)生需求也只有在嚴格監(jiān)管的情形下才能被“倒逼”出來。由此可見，環(huán)境污染第三方治理的推行離不開嚴格的環(huán)保監(jiān)管。另一方面，這是由環(huán)境污染第三方治理的性質和特點所決定的。第三方治理模式只是憑借委托治污協(xié)議實現(xiàn)了實際治污主體的替代，作為實際行使治污之責的環(huán)境服務企業(yè)，雖能對排污企業(yè)起到一定的監(jiān)督作用，但絕不可能完全取代環(huán)保部門的監(jiān)管地位，而且更為關鍵的是，環(huán)保監(jiān)管的缺失或虛置很可能會導致排污者與治污者之間基于利益需求的“合謀”行為，不僅實現(xiàn)不了既定治污目標，而且極有可能會造成更大的環(huán)境污染與生態(tài)破壞（劉暢，2016）。再次，應解決好第三方治理融資難問題。為營造有利于第三方治理推進的市場和政策環(huán)境，可以考慮設立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，資金來源以中央財政引導性資金為主，構建多元化社會融資渠道，充分調動社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護積極性，實現(xiàn)滾動增值、多方參與、資金放大、持續(xù)高效。采用低息貸款、融資擔保、股權投資、補助補貼等方式，重點支持環(huán)境污染第三方治理、采購環(huán)境服務項目等。最后，應著手編制環(huán)境污染第三方治理技術指南。環(huán)境污染第三方治理涉及多個領域和行業(yè)，在實際推行過程中，由于存在技術缺位問題，影響這一先進治理模式優(yōu)勢的發(fā)揮。建議環(huán)境保護主管部門在有條件的浙江、上海等地，在電力、化工等重點行業(yè)部門，在企業(yè)、園區(qū)等不同層次上加快推進開展試點工作，總結成功經(jīng)驗和做法，分領域、分行業(yè)研究出臺環(huán)境污染第三方治理模式推行的技術指南、導則和規(guī)范（董戰(zhàn)峰，2015）。

不斷擴大公民的有序參與，實現(xiàn)政社共治和社會自治

環(huán)境問題是一個公共利益問題，需要共同參與，唯有共治才能共享（馬茜，和夏冰，2017）。國家生態(tài)治理體系強調生態(tài)治理主體多元化，把民眾與社會也視為治理主體（李曉西，2015）。不斷擴大環(huán)境保護公眾的有序參與有助于打破環(huán)境“市場失靈”和“政府失效”的雙重困境。然而當前我國環(huán)境治理和保護中的公眾參與程度低，力量薄弱，多數(shù)流于形式。因此亟待確立環(huán)境保護中公眾的主體地位，疏通公眾參與渠道?，F(xiàn)代社會是一個網(wǎng)絡化、信息化的社會，人們無處不受其影響。隨著網(wǎng)絡技術的快速普及，網(wǎng)絡不再專屬于某些特定的群體，而為廣大公民所掌握（柯偉，張勁松，2016），需要引導公眾理性有序的網(wǎng)絡參與。具體來說，首先構建環(huán)境數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，提供公眾參與信息?！董h(huán)境信息公開辦法》規(guī)定了政府和企業(yè)環(huán)境信息公開的原則、范圍、內(nèi)容，強調政府應以網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會、報刊、廣播等便民形式公開，并保持數(shù)據(jù)持續(xù)更新。其次采用電話、網(wǎng)絡的形式，推動公眾參與的便捷化。過去公眾投訴環(huán)境污染時，一般會選擇兩種模式，寫信到當?shù)丨h(huán)保部門進行舉報，或者直接到主管部門上訪反映問題。隨著現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡的普及發(fā)展，公眾參與的形式創(chuàng)新也打開了新的局面：一是電話舉報，可撥打12369環(huán)保舉報熱線；二是網(wǎng)絡舉報，打造限期辦理和互動查詢的投訴平臺。將每個投訴件設立一個編號，建立了投訴信息管理系統(tǒng)，供舉報者查詢辦理進程。并進行監(jiān)督和回訪抽查，如果投訴人對處理結果不滿意的，受理者須限期重新回復和調節(jié)糾紛。

跳出“落后被污染”陷阱，維護生態(tài)領域的公平正義

改革開放以來，中國市場逐步打開，吸引越來越多的外商來華投資辦廠，且多是化工、冶金、建筑材料等密集型產(chǎn)業(yè)，生態(tài)環(huán)境遭到了巨大的破壞。習近平總書記在2015年11月的氣候變化巴黎大會的開幕式上提出要“創(chuàng)造一個奉行法治、公平正義的未來”“發(fā)達國家和發(fā)展中國家的歷史責任、發(fā)展階段、應對能力都不同，共同但有區(qū)別的責任原則不僅沒有過時，而且應該得到遵守”。公平正義應該體現(xiàn)在人類活動的方方面面，包括生態(tài)保護和生態(tài)治理。因此要發(fā)揚生態(tài)共贏和共榮的合作精神，少走“各自為營、各行其是”的彎路。

一方面，要使全球各國緊密聯(lián)系、同舟共濟、群策群力，開創(chuàng)共贏共榮局面。首先，創(chuàng)建生態(tài)機制，遏制“生態(tài)殖民”政策的推行，杜絕轉嫁生態(tài)問題的現(xiàn)象，建立責權明確并公平的機制，開發(fā)國家之間的共同利益，放大合作的可能；其次，打破生態(tài)壁壘，不搞先發(fā)的生態(tài)技術和生態(tài)產(chǎn)業(yè)的過度壟斷，創(chuàng)造平等對話的條件；最后，強調國際環(huán)境責任，減少發(fā)達國家和發(fā)展中國家在歸責方面的對立，遵循“生存優(yōu)先性”原則，實行能力與責任相符的“有差別”原則，不搞平均主義，促進有效溝通（張苗苗，2013）。

另一方面，在國內(nèi)要抵制區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的生態(tài)領域不公現(xiàn)象，不能落入“落后就要被污染”的發(fā)展陷阱。當前發(fā)達地區(qū)的一些污染企業(yè)開始轉向落后地區(qū)、城市的污染企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)搬遷、一些落后地區(qū)通過毀林毀地增加收入等等（俞可平，2015）。因此要結合落后地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展與經(jīng)濟增長實際情況。通過將當?shù)厣鷳B(tài)文明建設與其生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展結合，使之真正成為公眾的需要。實施污染土壤修復和污染水體治理，推動綠色產(chǎn)業(yè)增長。同時探索區(qū)域間和城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌建設模式，如構建城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境管理組織體系，規(guī)劃建設城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境基礎設施，形成城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境管理政策體系。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的生態(tài)補償機制，適當給予生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)紅線地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟補償（鞠昌華，2016）。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員 陳 琳 單 寧（見習）】