【摘要】新修訂的《預算法》凸顯了從“管理型預算”向“治理型預算”的轉(zhuǎn)變，在一定程度上體現(xiàn)了公民參與的要素。對公民預算參與權(quán)的界定以及我國在立法和實踐層面公民參與預算的剖析，對參與式預算在公共預算領(lǐng)域的實際運用模式進行考量，有利于我們在預算治理背景下更好地促進公民參與權(quán)的實現(xiàn)，從而保障公民用稅利益，實現(xiàn)財稅法治。

【關(guān)鍵詞】公共預算  公民參與權(quán)  法律機制    【中圖分類號】D621    【文獻標識碼】A

良好的預算治理，離不開更廣范圍內(nèi)、更具實效性的公民參與

公共預算是衡量現(xiàn)代國家治理能力的重要指標，學者們從不同角度對公共預算提出了各有側(cè)重的界定。公共預算要求“取之于民，用之于民”，因此預算領(lǐng)域更需要廣泛的公民參與。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要深化財稅體制改革，要“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，強調(diào)了預算改革在國家治理進程中的重要性。2014年修改的《中華人民共和國預算法》第一條鮮明表達了從“政府治理的工具”到“治理政府的工具”這一功能性的轉(zhuǎn)變。前述改革與轉(zhuǎn)變，有賴于公民參與權(quán)的落實，離不開預算治理中公眾參與的有效實現(xiàn)。

良好的預算治理，離不開更廣范圍內(nèi)、更具實效性的公民參與。一方面，國家通過從預算的編制、審議，到預算的執(zhí)行、績效評價等有機聯(lián)系的各階段的運行，兼顧資源優(yōu)化分配與權(quán)力合理配置、融合程序機制和實體機制，最終達至善治的目標。另一方面，國家治理的實現(xiàn)離不開公民的私權(quán)利對于國家公權(quán)力運作的介入，預算治理的實現(xiàn)也離不開公民參與。國家治理的關(guān)鍵在于公權(quán)力與私權(quán)利的良性互動。因此，預算治理中，既要規(guī)制權(quán)力，又要引導公民合理有序地參與，這就要求進一步保障我國公共預算中公民的參與權(quán)，促進政府與公民的良性互動，實現(xiàn)預算治理的目標。

公民預算參與權(quán)與參與式預算

法學領(lǐng)域中，作為重要權(quán)利的公民預算參與權(quán)受到越來越多的關(guān)注。知名法學學者江必新、肖國平認為公民預算參與權(quán)是“公民通過各種合法的途徑與方式參與預算事務的權(quán)利”。學者陳志英將公民預算參與權(quán)歸屬于“公民政治權(quán)利的范疇”。學者們對公民預算參與權(quán)的定義，本質(zhì)上離不開“公民參與權(quán)”，所不同的是對預算參與權(quán)這一權(quán)利約束下子權(quán)利的劃分。

參與式預算是預算治理中實現(xiàn)公民預算參與權(quán)的重要應用形式。早在20世紀80年代，參與式預算便在巴西阿雷格里港得到了確立，并逐漸在巴西全國以及其他國家和地區(qū)得到推廣。關(guān)于參與式預算的內(nèi)涵，目前學界對此還缺乏統(tǒng)一的界定。如聯(lián)合國人居署將參與式預算界定為“一種全新的預算模式和政策制定方式，是將政府涉及社會公眾切身利益的公共支出，通過社會公眾參與決策的過程，交由公眾討論，并由公眾決定，接受公眾監(jiān)督”。

參與式預算的實施，不僅是對政府預算治理的要求，也是對公民切身利益的保障。首先，這符合新《預算法》的理念。新修訂的《預算法》加強了有關(guān)公民參與預算的規(guī)定，第十四條和第三十二條分別規(guī)定預算的相關(guān)情況“向社會公開”“按照規(guī)定程序征求各方面意見”，保障了公民的知情權(quán)和建議權(quán)。其次，參與式預算能夠促進預算決策科學化、民主化。預算決策關(guān)系國計民生，通過暢通公民參與預算的渠道，可以了解其利益需求和建議，從而提高決策質(zhì)量。再次，參與式預算的實施有利于發(fā)展基層民主，促進公民社會建設。鼓勵公民參與預算，在全社會逐步營造關(guān)注預算、參與預算的氛圍，并進一步借助講座、培訓班等方式，切實提高公民預算參與的能力。最后，參與式預算能制約預算權(quán)濫用，逐步提升政府公信力。預算是“管理政府的工具”，通過公民參與的有效落實，合理劃定政府預算權(quán)界限，完善體制機制，規(guī)范預算權(quán)力行使。

公民預算參與權(quán)的立法與實踐考察

第一，立法層面。許多國家的憲法中都明文規(guī)定了公民參與權(quán)，西方國家側(cè)重于從制度和程序?qū)用鎸φA算權(quán)力加以約束、監(jiān)督，來實現(xiàn)公民預算參與權(quán)。我國法律并未明確規(guī)定公民預算參與權(quán)。在憲法層面，我國現(xiàn)行憲法第二條和第四十一條確立了公民參與國家事務和社會事務的權(quán)利，賦予了公民參與管理權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)。

在部門法層面，在國家治理的大背景之下，我國新修訂的預算法已開始引入公民參與，肯定了公民與政府的雙向交流，體現(xiàn)了管理型預算向治理型預算的轉(zhuǎn)變。首先，對“社會公開”的引入。新《預算法》第十四條中三次出現(xiàn)了“向社會公開”的要求，這是公民參與預算的前提條件，保證公民能獲取足夠的信息。其次，規(guī)定了縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會應當以多種形式聽取公民意見，這一規(guī)定既是對實踐中一些地區(qū)正在試驗開展的參與式預算的肯定，也為其提供了有力的法律依據(jù)。最后，公民對預算全過程的監(jiān)督，規(guī)定公民依法檢舉控告的權(quán)利，有利于公民行使預算監(jiān)督權(quán)。在地方立法層面，側(cè)重的是公民監(jiān)督預算。如2001年《廣東省預算審批監(jiān)督條例》第五條、2003年《北京市預算監(jiān)督條例》第八條均規(guī)定，公民有權(quán)對違反預算法律、法規(guī)行為進行檢舉、控告、監(jiān)督等。但是，這些相關(guān)條例并未涉及更多的預算環(huán)節(jié)；其所涉及的公民預算監(jiān)督環(huán)節(jié)，尚缺乏進一步的制度安排、配套程序規(guī)定等，公民參與權(quán)并未得到有效實現(xiàn)。

第二，實踐層面。除了相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定外，要保障公共預算中的公民參與權(quán)，良好的運作機制不可或缺。當前參與式預算改革如火如荼，全國已有不少地區(qū)的基層政府開展了參與式預算實踐。較早開展探索的是浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)。之后，河南省焦作市、黑龍江省哈爾濱市、廣東省順德區(qū)等地區(qū)也都開始了具有地方特色的參與式預算實踐。焦作模式從制度入手，側(cè)重民主參與決策機制和權(quán)力制衡機制；哈爾濱模式注重民生項目，鼓勵多方資本參與，2010年參與式預算項目達三百余個，資金近5億元；順德模式強調(diào)規(guī)范流程，從2011年起在相關(guān)文件的指導下，穩(wěn)步實施。

而作為我國預算改革的典型代表，新河鎮(zhèn)模式和澤國鎮(zhèn)模式固然有可圈可點之處，如對民主形式的創(chuàng)新，對民主內(nèi)容的拓展，對民主權(quán)利的落實，但是仍存在某些不足。第一，一般公民的參與積極性并不高。一方面，參與預算會議的公民中普通公民所占的比例不夠。另一方面，自愿參加和旁聽的公民人數(shù)還是太少。第二，公民參與的途徑有限，主要還是通過代表參加會議討論的形式。這種單一的形式容易忽略未參會公民的意見和需求。第三，懇談會形式雖新，但如何避免其陷入聽證會中走過場的困境，如何讓公民的意見更有影響力，還有待進一步的考證。例如會前準備和會議討論的時間過短，短則三五天，長則十天，參與者了解和討論是否充分，政府有關(guān)部門對民意了解的程度、對需求的回應，這些都存在疑問。第四，如何有效提高公民參與能力。除了會前準備由專業(yè)人員來介紹預算相關(guān)知識外，在平時也應當向更多的社會公民普及基礎預算知識，有條件的還應當定期舉辦必要的培訓。這些情況都有待在以后的實踐中不斷加以調(diào)整。

應進一步加強并保障公民預算參與權(quán)的實現(xiàn)

進一步加強并保障公民預算參與權(quán)的實現(xiàn)，是對公民參與理論在公共預算領(lǐng)域的落實，是對國家治理能力的提升。這不僅有助于提升公民參政議政能力，保障其合法權(quán)益，還有助于建立法治政府，監(jiān)督權(quán)力運行，實現(xiàn)財稅法治。

第一，立法支持。嚴格遵循憲法第二條和第四十一條賦予人民的權(quán)利。在部門法層面，還應在《預算法》中進一步落實公共預算中的公民參與權(quán)，確立公民參與預算的原則，明確賦予公民參與公共預算的各項具體權(quán)利。同時，要配套建立起相應的行政法規(guī)、規(guī)章、制度、規(guī)范性文件、司法解釋等，形成體系化法律保障，建立起相應的公民參與制度，從程序上真正落實公民預算參與權(quán)。要重視預算知情權(quán)。針對《政府信息公開條例》存在的不足之處，應制定配套的信息公開相關(guān)制度規(guī)范，明確預算信息公開的程序、內(nèi)容、標準，要及時、主動公開預算相關(guān)信息，明確預算公開的內(nèi)容、時間。如預算編制工作何時完成，何時公布預算草案等。只要不涉及國家機密等方面的信息，都應當盡可能完整、負責地告知公眾。

第二，程序支持。只有程序才能保護公正。將預算過程按階段劃分，確定各階段適用的程序，將公民預算參與權(quán)細致化、具體化。在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等階段，包括但不限于預算知情權(quán)、預算表達權(quán)、預算監(jiān)督權(quán)、預算聽證權(quán)等權(quán)利。而這些權(quán)利的行使主體、內(nèi)容、實施方式、范圍、程序等就應由法律加以明文規(guī)定，相應的責任追究和權(quán)利救濟程序也要涉及。程序制定應當充分考慮到公民的參與效果。一方面，預算過程應當盡可能透明化，提供更多途徑讓公民參與。現(xiàn)階段應大力推行預算信息的公開、透明，進一步細化預算項目，使公眾能夠清楚地了解我國公共預算的制定、執(zhí)行以及預算決算，為公眾、企業(yè)、社會組織、社區(qū)委員會、立法機關(guān)等多元主體的預算參與行為提供充足的、詳盡的預決算信息。另一方面，政府可考慮通過調(diào)查問卷、網(wǎng)絡民意調(diào)查、聽證會、民主懇談會等多種形式逐步加以制度固化，多方了解公民的意見和建議，深入傾聽公民利益訴求。

第三，技術(shù)支持。鑒于預算較強的專業(yè)性，可通過專門小組等方式，由專家予以協(xié)助，保證公民參與的廣度。政府應向公民普及預算方面的知識，做好預算知識的培訓。比如印發(fā)學習讀本，錄制有關(guān)預算知識的視頻放于相關(guān)網(wǎng)站供公民瀏覽學習。在時機成熟的時候，還應建立預算績效評估制度，將公民確立為預算績效評估的主體。積極培育獨立的社會組織，充分發(fā)揮社會組織的力量。對內(nèi)，社會組織更容易和公民溝通，能夠整合相異個體的需求，協(xié)調(diào)多方利益，增強了私權(quán)利介入公權(quán)力運作的有效性。對外，社會組織能更好地代表公民群體發(fā)聲，以公正、科學的立場合法、合理地與有關(guān)部門、組織、媒體進行溝通交流。

第四，司法支持。無救濟即無權(quán)利。對于預算行為，不能一概而論地以“不可訴性”為由，斷絕其被納入司法審查的可能性。通過將一部分預算行為認定為可訴，有利于實現(xiàn)權(quán)利、化解矛盾。應當明確的是，預算行為不能簡單地等同于國家行為，從而將其排除在可訴性范圍之外。

要適當放寬行政復議的受案標準和拓寬行政訴訟的受案范圍

現(xiàn)有的行政復議標準的嚴格性和行政訴訟的受案范圍的限定性，不利于為參與預算的公民提供救濟。應當在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定，公民的預算參與權(quán)若受到侵犯，可通過行政復議或行政訴訟進行救濟。預算行為關(guān)涉社會公共利益和公民個體利益，可考慮引入公益訴訟制度，使公民有權(quán)在預算參與權(quán)受侵犯時訴諸法院。除此之外，通過建立司法審查機制、違憲審查等制度，能夠?qū)︻A算主體加以約束和制約，對政府權(quán)力濫用進行監(jiān)督和矯正，以保障公民的預算參與權(quán)。

新修訂的《預算法》立法宗旨一改以往“政府治理的工具”這一觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理政府的工具”，在制度安排、程序設計上也大有突破，無疑有力推動了國家治理能力建設、財稅體制改革。在新《預算法》實施的過程中，應當更加注重對公民參與權(quán)的保障，充分發(fā)揮公民參與的力量，這不僅是預算治理所必需的，也是走向預算法治化的必由之路。

（作者分別為深圳市社會科學院助理研究員；西南政法大學博士研究生）

【參考文獻】

①劉劍文：《預算治理中的人大、政府與公民》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2015年第3期。

②江必新、肖國平：《論公民的預算參與權(quán)及其實現(xiàn)》，《湖南大學學報（社會科學版）》，2012年第3期。

③陳志英：《預算參與權(quán)：被忽略的和被誤解的》，《蘭州學刊》，2011年第1期。

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⑤[法]邦雅曼·貢斯當，閻克文等譯：《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由》，上海：上海人民出版社，2003年。

⑥許光建、魏義方等：《中國公共預算治理改革：透明、問責、公眾參與、回應》，《中國人民大學學報》，2014年第6期。

責編/孫垚    美編/楊玲玲