【摘要】規(guī)范重大行政決策,是建設(shè)法治政府的重點之一。當前,我國就規(guī)范重大行政決策進行中央立法的時機已經(jīng)成熟,應(yīng)當在總結(jié)我國已有的地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,圍繞重大行政決策的程序進行中央立法。
【關(guān)鍵詞】行政決策 程序 法治政府 【中圖分類號】D90 【文獻標識碼】A
決策是行政權(quán)力運行的起點,規(guī)范行政決策行為特別是重大行政決策行為,是規(guī)范行政權(quán)力的重點,也是法治政府建設(shè)的重點。法治政府乃是符合人民群眾根本利益的政府,更是運用法治思維、法治方式運轉(zhuǎn)的政府。規(guī)范重大行政決策,是將權(quán)力裝進制度籠子的必然結(jié)果,只有規(guī)范了重大行政決策,我國的法治政府才能建成。當前,我國就重大行政決策進行中央立法的時機已經(jīng)成熟。原因在于:一是我國各級政府在落實《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)過程中,已經(jīng)形成了一些行之有效的做法并構(gòu)建了一系列的制度,這為中央立法打下了堅實的基礎(chǔ);二是大量的地方立法為中央立法積累了經(jīng)驗,很多立法已經(jīng)實施了足夠長的時間,中央立法可以吸收這些已有立法的經(jīng)驗和教訓(xùn),從而有助于出臺高質(zhì)量的中央立法;三是中央立法依然有其必要性和緊迫性。雖然我國已有不少地方政府進行了規(guī)范重大行政決策的立法,但一方面,畢竟沒有覆蓋全國范圍;另一方面,部分地方立法因為較早,已經(jīng)略顯落伍,如果由地方分別進行修法,需要耗費大量的人力物力和時間,不符合加快建設(shè)法治政府的要求。
我國當前重大行政決策中存在的問題
我國地方政府雖然近年來以落實《綱要》為契機,采取了眾多的舉措規(guī)范重大行政決策,但總體來看,依然還不夠完善。
第一,在適用重大行政決策的事項范圍上較偏窄。在行政決策機制實施過程中,各地方政府真正納入重大行政決策范圍、全程嚴格按照法定程序進行的決策數(shù)量有限。就城市而言,除了實行目錄式管理的城市有十幾件重大行政決策事項外,其他納入程序決策的事項較少,甚至有些職能部門全年沒有一件事項適用重大行政決策程序。這無形之中架空了重大行政決策機制,使各項重大行政決策制度難以真正落實。因而,明確重大行政決策事項范圍,實行重大決策事項的目錄管理十分必要。
第二,專家論證缺乏有效的遴選機制及保障、監(jiān)督機制。相比于民主決策機制、公開決策機制,作為科學(xué)決策重要組成部分的專家論證制度的構(gòu)建亟需進一步加強。雖然很多政府機關(guān)在決策中進行了專家論證,但在制度上卻缺乏有效的遴選機制,以及保障機制和監(jiān)督機制。在如何遴選合適的專家,如何保障專家獨立、科學(xué)地發(fā)表意見,如何對專家論證進行監(jiān)督等方面都缺乏有效地規(guī)范,缺失了上述機制的專家論證制度極易被形式化、符號化,無法充分地發(fā)揮其對重大行政決策科學(xué)性的保障作用。
第三,風(fēng)險評估存在一定程度的制度短板。作為科學(xué)決策機制的重要組成部分,風(fēng)險評估的重要性不言而喻。就目前個別地方立法所構(gòu)建的風(fēng)險評估制度,存在著“失衡”的弊病,大多過于片面單一,通常只強調(diào)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估,而對“經(jīng)濟風(fēng)險”“環(huán)境風(fēng)險”等不夠重視。
第四,合法性審查中借助“外腦”進行審查的比例較低。很多城市對重大決策的合法性審查不夠重視,而且較少在合法性審查中借助“外腦”進行審查。合法性審查在缺乏了外部力量介入和推動后,容易淪為走過場,使得合法性審查制度在實施過程中成為“紙老虎”。
第五,集體決策的程序有所欠缺。重大行政決策集體討論決定是民主集中制的直接體現(xiàn),能夠確保在重大行政問題決策上的科學(xué)化、民主化,直接影響到政府行政管理活動的效能。但在實踐中,個別縣級政府多比照市級政府工作規(guī)則或者各種會議規(guī)則的程序規(guī)定進行集體決策,靈活性強,不利于制度的落實,難以有效發(fā)揮其對重大行政決策科學(xué)性的保障作用。
當然,上述問題并非是我國行政決策中存在問題的全部,而僅僅是一些較為典型的問題。要有效解決上述問題,在充分汲取地方立法經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上出臺中央立法,不失為必要的舉措。
規(guī)范重大行政決策,重點在程序
公共行政的任務(wù)主要是執(zhí)行法律和政府的指令,但并非按照特定的條件和計劃單純地執(zhí)行,而是根據(jù)計劃的目的,創(chuàng)造性地執(zhí)行特定任務(wù)和改善社會條件的活動。社會、經(jīng)濟、政治、法律、技術(shù)、文化、財政等現(xiàn)實狀況需要賦予行政機關(guān)自主活動的空間。因而,擁有廣泛的裁量權(quán)乃成為現(xiàn)代行政的重要特征,現(xiàn)代行政主要表現(xiàn)為自由裁量權(quán)行政,絕對的羈束權(quán)限行為幾乎是不可能的?,F(xiàn)代行政的這一特征決定了行政機關(guān)必然享有廣泛的裁量權(quán),而實體法在規(guī)范自由裁量權(quán)方面的作用極其有限。因此,要規(guī)范重大行政決策,重點在程序。通過構(gòu)建合理的程序,來制約重大行政決策權(quán)的行使,進而將其納入法治的軌道。也正是因為如此,國務(wù)院將正在立法過程中的規(guī)范重大行政決策的行政法規(guī)名稱,確定為《重大行政決策程序暫行條例》。
《重大行政決策程序暫行條例》乃是在總結(jié)地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的,已經(jīng)較為完善,但還存在著進一步完善的空間,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
其一,主體的適用范圍應(yīng)當進一步擴大。根據(jù)目前國務(wù)院法制辦公室公布“征求意見稿”的情況來看,該條例的適用范圍為“縣級以上人民政府”,地方政府的職能部門等參照適用。但眾所周知,行政機關(guān)的層級越高,其作出決策的影響越大,更可能是重大的決策。因此,該條例的適用范圍應(yīng)當是所有層級的政府,以及職能部門、法律法規(guī)授權(quán)的行政組織。此外,鑒于我國很多決策是黨的機構(gòu)作出的現(xiàn)實狀況,也應(yīng)當有黨內(nèi)法規(guī)對黨的重大決策進行規(guī)范,這也是實現(xiàn)黨依法執(zhí)政的必然要求。
其二,明確重大行政決策的事項范圍,完善決策事項的目錄管理制度。對重大決策的事項范圍實行目錄管理制度是很多地方的成功經(jīng)驗。但在哪些事項應(yīng)當納入重大決策范圍方面,應(yīng)當更為明確,如確定立法項目、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整等是否屬于重大決策的事項范圍等,都有必要進一步明確。
其三,應(yīng)當合理構(gòu)建重大決策的程序步驟。決策程序乃是完成決策步驟、方法、形式、順序的總稱。我國當前大多數(shù)的地方立法均圍繞著“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”構(gòu)建起了相關(guān)的程序制度。但在相關(guān)制度的順序上,則大多數(shù)語焉不詳。而從中共中央、國務(wù)院的相關(guān)文件來看,這些順序甚至出現(xiàn)了一定的變化。如在國務(wù)院2004年頒布的《綱要》中,相關(guān)程序的表述是“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”,而在中共中央、國務(wù)院2015年底頒布的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》中,相關(guān)的表述是“行政決策科學(xué)民主合法”。《重大行政決策程序暫行條例(征求意見稿)》延續(xù)了《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》中的相關(guān)表述。但在筆者看來,重大行政決策并非是僅僅需要完成上述步驟就可以,而且還應(yīng)當按照相應(yīng)的步驟順序完成相應(yīng)的決策機制。因為,就三者的關(guān)系而言,合法決策是前提,在依法治國、建設(shè)法治政府的背景下,行政機關(guān)的重大決策必須依法進行。因而,在重大行政決策的動議過程中,就應(yīng)當進行合法性審查,而不是僅僅將合法性審查作為重大決策完結(jié)前的一個程序。如果一個重大決策經(jīng)過了科學(xué)論證、民主程序,但最后因為不合法而不能通過,則必將造成資源的浪費。因此,合法決策是前提,其次才應(yīng)當是科學(xué)決策程序和民主決策程序,從而讓所有的決策程序成為一個科學(xué)、合理的整體。
(作者為中國政法大學(xué)法治政府研究院教授、博導(dǎo))
【參考文獻】
①[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾著,高家偉譯:《行政法》(第一卷),北京:商務(wù)印書館,2002年。
②楊解君、孫學(xué)玉:《依法行政論綱》,北京:中共中央黨校出版社,1998年。
責(zé)編/肖晗題 美編/楊玲玲