【摘要】十九大明確提出形成人民當家作主、共建共治共享的社會治理格局。根據(jù)這個思路，新時代實現(xiàn)共建共治共享，重點和難點無疑是社會治理制度創(chuàng)新，建立和完善相關(guān)制度體系，特別是在建立和完善公共權(quán)利行使過程中，政府與人民群眾實現(xiàn)有效有序協(xié)商互動的決策和治理機制、程序、平臺和手段。

【關(guān)鍵詞】十九大  管理  治理  創(chuàng)新  人民當家作主    【中圖分類號】D6    【文獻標識碼】A

習近平同志在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”在這一背景下，報告強調(diào)“加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”，為新時代我國國家治理和社會治理指明了發(fā)展方向。

從“管理”到“治理”：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變和發(fā)展

當前，“網(wǎng)絡化”帶來的“全球化”，使“治理”成為全球發(fā)展的共識和趨勢。在這一背景下，社會治理必須回應人民群眾不斷深化的物質(zhì)和精神需求，深入研究新時期社會治理的新挑戰(zhàn)、新要求和新課題；必須適應社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

自黨的十六屆四中全會提出“社會管理體制創(chuàng)新”到十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理”，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變與發(fā)展，黨以高度的理論自覺和行動自覺，不斷探索、創(chuàng)新和深化“社會治理”的本質(zhì)、路徑和方法。2012年11月，十八大報告提出：“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”十九大報告進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”為新時期社會治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社會發(fā)展趨勢的思路和要求。說到底，為了更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活的需求，社會治理創(chuàng)新必須沿著社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的方向前行，通過“治理”，實現(xiàn)“善治”——人人盡責，人人享有；使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

從中國共產(chǎn)黨十六大以來的治國理政思路看，從“管理”上升到“治理”，意味著我國社會體制和社會發(fā)展在目標、主體、內(nèi)容、方式、方向和范圍等方面都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。發(fā)展目標從單純追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向以人為本，更加重視人本身的感受，以人民群眾普遍幸福為終極目標的新發(fā)展；參與主體從單一性的政府主導轉(zhuǎn)向黨領導下的政府主導、全民參與，特別是人民群眾通過社會組織和基層自治組織的參與；治理內(nèi)容從強調(diào)實行政府對社會的“管控”轉(zhuǎn)向強調(diào)服務型政府建設；治理方式從傳統(tǒng)的政府行政性行為轉(zhuǎn)向社會多元主體協(xié)商共治；治理方向從自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向既有從政府到百姓的自上而下，又有從百姓到政府自下而上的雙向協(xié)商互動；治理范圍則跳出政府和體制內(nèi)部的局限，在厘清政府、企業(yè)和社會組織職能邊界的基礎上，向全社會開放。從這些轉(zhuǎn)變可以看到，“治理”比“管理”更加重視參與主體間的協(xié)商對話、協(xié)調(diào)互動，也更加民主、開放和包容，更加重視和強調(diào)人民當家作主。

共建共治共享：完善人民當家作主的制度體系

新時代，圍繞共建共治共享的社會治理格局，人民群眾當家作主、參與社會治理的主要內(nèi)容有哪些？參與的重點和難點在哪里？以怎樣的形式參與更有效？十九大報告進一步提出以人民為中心的治理理念，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動之中，對社會治理創(chuàng)新提出了新課題、新思路。

什么是人民當家作主？就是在法律框架下，凡是與廣大人民群眾切身利益相關(guān)的事務，特別是涉及普遍性民生問題的社會政策和事務，交給人民群眾討論協(xié)商，讓人民群眾參與決策和治理的全過程。從民主政治視角看，決策由權(quán)力機構(gòu)主導轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妳⑴c，與人民群眾互動協(xié)商的過程。從公共行政視角看，公共權(quán)力的行使過程，強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話的過程、形式與結(jié)果。公共權(quán)利行使過程一般包括：議題的提出與確定過程、決策過程、政策實施過程、政策評估反饋過程、政策調(diào)整完善過程等。在以上每個階段性過程中，建立信息公開、協(xié)商互動、檢查監(jiān)督、評估反饋、修正完善的制度體系，是真正實現(xiàn)人民當家作主最重要的制度保證，也是新時代社會治理創(chuàng)新的重點和難點。從公益事業(yè)視角看，人民當家作主強調(diào)的是以公共政策引導和鼓勵人民群眾在環(huán)境保護、健康、教育、扶貧、養(yǎng)老助殘、婦女兒童權(quán)益保護、法律援助、社會治安、文化體育等方面發(fā)揮重要作用。目前，公益性事業(yè)是人民群眾參與社會治理的重點，也是政府政策引導的重點，十八大以來，已經(jīng)取得了可喜的成果，初步形成以社會組織為主體的人民群眾積極參與公益性社會事業(yè)的氛圍和局面。

黨領導下的人民當家作主，不是以公民個人的意愿和行為為前提，而是以最廣大人民群眾的共同利益根本利益為前提，通過人民當家作主，實現(xiàn)依法保障廣大人民群眾的核心利益，從而實現(xiàn)對公民個人基本權(quán)利和利益的保障。從法律視角看，人民群眾依法參與社會治理，主體可以是個人，也可以是組織——市場組織或者社會組織。公民個人有依法積極參與公共事務的權(quán)利和義務，但個人參與具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明顯不足。市場組織——企業(yè)，也是社會治理的重要參與力量和主體，但企業(yè)通常以市場為導向，以追逐利潤最大化為前提，對無利或者微利的社會事業(yè)缺乏參與的動力。黨的十六大正式提出社會管理創(chuàng)新，中央對社會組織給予了前所未有的高度重視。十七大對社會組織發(fā)展提出明確要求，十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中突出強調(diào)了社會組織的功能、地位和作用。十八大報告3次提到社會組織，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了社會組織在國家治理中的重要主體地位。十九大報告5次提到社會組織，對社會組織的期待更高，要求社會組織在新時代有新作為，發(fā)揮社會組織在協(xié)商民主、社會治理特別是包括環(huán)境保護在內(nèi)的公益性事業(yè)發(fā)展中的獨特優(yōu)勢和積極作用。在黨的引領下，社會組織正在逐步成長為人民學習和實踐當家作主的重要平臺和組織形式。

統(tǒng)觀十八大以來中國特色社會主義的治理模式，在“治理”理念下，傳統(tǒng)的政府單一管理格局通過政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)移、以政府購買服務培育和發(fā)展社會組織、建立和完善社區(qū)居民（村民）自治制度、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等政策體系，逐步被打破，政府他治、企業(yè)自治、社會組織與政府互治的多元共治、良性互動的善治模式正在形成。十九大明確提出形成人民當家作主、共建共治共享的社會治理格局，進一步要求政府、企業(yè)、社會組織、公民個人等多元主體實現(xiàn)有效有序地共同參與社會治理，建立良好社會秩序，共享治理成果。根據(jù)這個思路，新時代實現(xiàn)共建共治共享，重點和難點無疑是社會治理制度創(chuàng)新，建立和完善相關(guān)制度體系，特別是建立和完善公共權(quán)利行使過程中，政府與人民群眾實現(xiàn)有效有序協(xié)商互動的決策和治理機制、程序、平臺和手段。進一步完善社會組織發(fā)展壯大的法律和制度體系，使其成為人民群眾學習和實踐有序參與、承接政府轉(zhuǎn)移職能、提供公益性社會服務、激發(fā)社會活力、實現(xiàn)人民當家作主的重要主體和載體，是新時代社會治理制度創(chuàng)新的重中之重。

加強和創(chuàng)新社會治理：重點在基層，動力來自于社區(qū)認同

在我國，人民當家作主主要體現(xiàn)在三個層面。立法層面，通過人民代表大會制度予以實現(xiàn)，各級人民代表特別是基層人民代表，作為黨和政府與人民群眾溝通的橋梁，肩負著自下而上反映民意、自上而下普及政策的重要作用。公共決策層面，凡涉及廣大人民群眾利益的公共事務特別是與民生緊密相關(guān)的公共事務，正在按照中央部署，通過逐步建立和完善多元協(xié)商互動的制度體系加以實現(xiàn)?；鶎又卫韺用?，凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)居民利益的公共事務和公益服務，主要是通過強化居民自治組織——居委會的組織建設和自治能力建設、通過購買服務培育社區(qū)公益服務類社會組織、建立社區(qū)服務站將政府公共服務下沉等政策手段，建立和完善人民當家作主的組織平臺和制度保障。城市社區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)黨組織領導下的政府公共服務平臺、社區(qū)居民自治組織、社區(qū)社會組織相互支持、相互補充、相互依托的政社合作局面。自2015年中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》以來，農(nóng)村社區(qū)建設進入新階段，呈現(xiàn)出與城市社區(qū)不同的一些特征。如村民更重視個人的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，也更主動地參與村委會選舉等，體現(xiàn)出人民當家作主的意識不斷提升，但農(nóng)村社會組織特別是公益服務類社會組織嚴重不足，村民參與當?shù)卣裆鷨栴}決策、意見表達渠道不暢等問題也比較突出。

十九大報告進一步強調(diào)社會治理的重心在基層，在城鄉(xiāng)社區(qū)，工作的重點是“社區(qū)治理體系建設”。社區(qū)治理體系建設的動力來自于哪里？即如何調(diào)動居民積極性，自覺投入社區(qū)治理體系建設中去？這是關(guān)系到社區(qū)治理成敗的關(guān)鍵，也是衡量基層治理水平、治理能力和治理成效的關(guān)鍵。自十八大以來的基層社區(qū)治理實踐表明，社區(qū)治理體系建設中首要的是培育居民社區(qū)認同意識，只有在社區(qū)認同基礎上，居民才有可能煥發(fā)出自覺參與社區(qū)治理和服務、承擔社區(qū)責任、為社區(qū)奉獻的積極性和主動性，真正以主人翁的姿態(tài)行使當家作主權(quán)力，既積極行使權(quán)利又主動承擔義務。

社區(qū)認同是社會認同的微觀載體，是居民對自己所屬社區(qū)在感情和心理上的依賴，它是界定社區(qū)概念的重要標準、構(gòu)成社區(qū)的主要要素，更是居民進行社區(qū)建設、推動社區(qū)發(fā)展、實現(xiàn)社區(qū)治理的內(nèi)在動力。筆者認為，社區(qū)認同系統(tǒng)主要由社區(qū)價值系統(tǒng)、社區(qū)組織系統(tǒng)和社區(qū)福利系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構(gòu)成。

核心價值系統(tǒng)與社區(qū)認同聯(lián)系緊密。物質(zhì)保障是認同的基礎，但物質(zhì)生活的繁榮并不會自動、必然帶來認同，認同需要正確的、與時俱進的核心價值系統(tǒng)指引。社區(qū)居民物質(zhì)生活的提升，也并不會自動、必然帶來社區(qū)認同，需要在社會主義核心價值引領下，精心進行共同價值培育和塑造，才能形成健康的、與時俱進的、社區(qū)居民認同的價值觀、文化傳統(tǒng)和生活習俗，實現(xiàn)社區(qū)價值認同。

社區(qū)組織系統(tǒng)是要在社區(qū)內(nèi)正確地處理好政府、市場與社會的關(guān)系，通過職責清晰、分工明確的組織體系，解決社區(qū)居民日常生活的各種問題，滿足社區(qū)居民對政府公共服務、社會公益服務和市場多樣化服務的需求，從而對社區(qū)的各類組織及制度安排進行理解、評價，繼而萌發(fā)出認同的情感。只有社區(qū)組織體系捋順了，才能調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)事務的積極性和創(chuàng)造性，從而增強社區(qū)歸屬感，實現(xiàn)社區(qū)組織認同。居民從自身利益出發(fā)，

社區(qū)福利系統(tǒng)的實質(zhì)是在社區(qū)內(nèi)進行社會資源再分配，它直接關(guān)系到社區(qū)居民獲得公共資源的渠道是否暢通、日常生活是否改善、社會交往和抗風險能力是否增強等重要內(nèi)容。從宏觀層面看，國家在很大程度上是通過社會福利中介履行國家的責任和義務，使公民享有獲得福利的權(quán)利，增強民眾對國家的依賴和信任感，使國家的形象在個人心中清晰而神圣，這是國家認同產(chǎn)生的過程。從微觀層面看，就是社區(qū)認同的培育。社區(qū)福利系統(tǒng)可以有效地推動居民對社區(qū)的認同，對社區(qū)認同的支撐作用顯而易見。

社區(qū)中的社會關(guān)系、組織運行、生活設施、各種服務和文化娛樂活動等通過社區(qū)價值系統(tǒng)、社區(qū)滿足了人們的生理、心理和自我發(fā)展需要，人們便產(chǎn)生特殊的情感。這種具有特定人文背景的社區(qū)心理，通過個體間的相互交流，積累成社區(qū)意識。個體對社區(qū)的心理認知，在情感和心靈深處，內(nèi)化為社區(qū)成員對本社區(qū)的認同感、歸屬感、責任感；外化為具有一定文化傳統(tǒng)和人文背景的生活方式、行為方式和文化心理取向，上升為社區(qū)居民的共同意識和精神，實現(xiàn)了社區(qū)認同。

在社區(qū)認同系統(tǒng)構(gòu)建中，要抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，按照十九大指引的方向和戰(zhàn)略部署，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理，建立良好的社會秩序，帶領人民不斷創(chuàng)造美好生活。

（作者為國家行政學院教授、博導）

責編/張蕾    美編/楊玲玲

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